СПО - 3 курс. Административное право. Лекция № 8 Административно-правовые методы, применяемые публичной администрацией в Российской Федерации

 

Лекция № 8

Административно-правовые методы, применяемые публичной администрацией в Российской Федерации 

После изучения данной главы студент должен:

знать

• определение и основные виды административно-правовых методов, применяемых публичной администрацией;
• особенности структуры и содержания административного санкционирования, применяемого публичной администрацией;
• особенности структуры и содержания административного наблюдения, применяемого публичной администрацией;
• особенности структуры и содержания административного арбитрирования, применяемого публичной администрацией;
• особенности структуры и содержания административного ограничения и принуждения, применяемых публичной администрацией;

уметь

• из анализа нормативных правовых актов выделять административно-правовые методы, применяемые публичной администрацией;
• из анализа нормативных правовых актов выделять меры административного санкционирования, применяемые публичной администрацией;
• из анализа нормативных правовых актов выделять меры административного наблюдения, применяемые публичной администрацией;
• из анализа нормативных правовых актов выделять меры административного арбитрирования, применяемые публичной администрацией;
• из анализа нормативных правовых актов выделять меры административного ограничения и принуждения, применяемые публичной администрацией;

владеть

• навыками анализа структуры и содержания административно-правовых методов, применяемых публичной администрацией в Российской Федерации;
• навыками разрешения административно-правовых конфликтов, связанных с применением публичной администрацией методов административного санкционирования, административного наблюдения, административного арбитрирования, административного ограничения и принуждения.

 

Содержание материала

 

1.        Понятие, структура, характерные признаки административно-правовых методов, применяемых публичной администрацией.

Слово «метод» греческого происхождения, что в переводе означает «способ достижения какой-либо цели». Метод – это способ действовать, поступать каким-либо образом, прием, действие или система действий, применяемых при осуществлении чего-нибудь1. Через методы реализуется основное содержание управленческой деятельности в системе органов исполнительной власти.

Существует три вида методов управления, которые отличаются различными способами воздействия на людей:

1) административные, которые базируются на власти, дисциплине и взысканиях;

2) экономические, которые основываются на правильном использовании экономических законов производства;

3) социально-психологические, которые базируются на способах мотивации и морального воздействия на людей и известны как «методы убеждения». В деятельности органов исполнительной власти в основном применяются административные методы воздействия.

Методы деятельности органов исполнительной власти – способы и приемы управляющего воздействия, каждый из которых представляет собой комплекс мер, направленный на обеспечение режима законности в различных сферах государственного управления. Это система действий, направленная на достижение правового результата при решении поставленных задач в деятельности органа исполнительной власти.

Социальное назначение современной системы органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (публичной администрации) состоит в том, чтобы поведение иных участников административных правоотношений (физических лиц и организаций, иных государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц) подчинить (поставить в зависимость) общеобязательным условиям, дозволениям, ограничениям и запретам, предусмотренным федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ различной отраслевой направленности.

Посредством такого рода воздействия административнопубличных органов на поведение иных участников административных правоотношений на всей территории РФ фактически устанавливается и непрерывно поддерживается административно-правовой режим. Говоря иначе, при помощи воздействия публичной администрации на поведение иных участников административных правоотношений общеобязательные условия, ограничения, дозволения и запреты, содержащиеся в нормах отечественного законодательства, реализуются в повседневной деятельности физических лиц и организаций, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Если говорить о сущности воздействия публичной администрации, то необходимо отметить взаимосвязь данного воздействия как с правомерным поведением иных участников административных правоотношений, так и с их неправомерным, противоправным поведением, а также с возникающими в административно-правовой сфере административными спорами и разнообразными вредоносными административно-правовыми казусами (ситуациями) природного, техногенного и иного рода.

С одной стороны, воздействие публичной администрации на поведение иных участников административных правоотношений по природе является организационным, так как такого рода воздействие обеспечивает интеграцию (согласованность и взаимосвязь) частных и публичных административных прав, и законных интересов.

С другой стороны, воздействие публичной администрации является по природе охранительным, так как обеспечивает защищенность (охрану и защиту) частных и публичных административных прав и законных интересов от административных и иных влекущих административно-правовые последствия правонарушений, неправомерных и (или) необоснованных административно-правовых действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц, вредоносных административно-правовых казусов природного, техногенного и иного рода.

Если говорить об особенностях содержания воздействия публичной администрации на поведение иных участников административных правоотношений, то необходимо отметить, что данное государственно-властное воздействие представляет собой определенную совокупность применяемых органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами данных органов нормативно зафиксированных типизированных способов и приемов (мер) обеспечения единообразного и согласованного исполнения (исполнения, соблюдения и использования) иными участниками административных правоотношений общеобязательных условий, ограничений, дозволений и запретов, закрепленных в нормах федерального законодательства и законодательства субъектов РФ различной отраслевой направленности (административного, финансового, налогового, экологического, трудового, семейного и др.).

Из анализа административно-правовой литературы можно сделать вывод, что государственно-властное воздействие, посредством которого общеобязательные условия, дозволения, ограничения и запреты, закрепляемые в нормах отечественного законодательства, реализуются в повседневной жизни граждан и организаций, справедливо раскрывают при помощи таких категорий, как "методы деятельности государственной администрации", "методы осуществления управленческих действий", "методы государственно-управленческой деятельности".

На наш взгляд, приведенные термины, несмотря на различия, по сути раскрывают отдельные характерные аспекты волевого и юридического содержания воздействия, оказываемого на поведение иных участников административных правоотношений как органами исполнительной власти, так и органами местного самоуправления, а также должностными лицами указанных органов, которые, как отмечалось ранее, образуют публичную администрацию в России. В связи с этим для характеристики государственно-властного воздействия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, направленного на обеспечение исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, представляется целесообразным применять такую обобщающую категорию, как "административно-правовые методы деятельности публичной администрации".

В соответствии с изложенными ранее подходами к пониманию административно-правового регулирования и административно-правового режима можно предложить следующее определение административно-правовых методов, применяемых публичной администрацией.

Административно-правовой метод публичной администрации – система (комплекс взаимосвязанных и образующих определенную целостность) нормативно зафиксированных (формально определенных) типизированных способов и приемов (мер) обеспечения исполнения общеобязательных условий, дозволений, ограничений и запретов, предусмотренных в нормах федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, применяемых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов в установленном порядке в целях достижения баланса (согласованности, взаимосвязи, охраны и защиты) частных и публичных административных прав и законных интересов.

Сформулированное определение позволяет раскрыть структуру административно-правовых методов, применяемых публичной администрацией в Российской Федерации, а также выявить характерные особенности природы, содержания и порядка применения данных методов.

Структуру административно-правового метода публичной администрации, на наш взгляд, составляют взаимосвязанные и имеющие единую целевую направленность нормативно зафиксированные типизированные способы и приемы (меры) обеспечения исполнения иными участниками административных правоотношений общеобязательных условий, дозволений, ограничений и запретов, предусмотренных в нормах федерального законодательства и законодательства субъектов РФ различной отраслевой направленности, применяемые органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. При таком подходе нормативно зафиксированные способы и приемы (меры) обеспечения исполнения иными участниками административных правоотношений норм отечественного законодательства, применяемые административно-публичными органами, предлагается называть административно-правовыми мерами.

Соответственно, можно говорить об административно – правовых мерах, применяемых органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов либо в обобщенном виде называть их административно-правовыми мерами или мероприятиями, применяемыми (осуществляемыми) публичной администрацией. Например, административно-правовыми мерами, применяемыми публичной администрацией, являются: мероприятия по контролю и надзору, осуществляемые органами исполнительной власти и органами местного самоуправления на основании и в соответствии с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"; меры административной ответственности и меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемые органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в соответствии с КоАП, и др.

Административно-правовые методы публичной администрации следует отличать от иных видов государственновластного воздействия по ряду характерных признаков.

1. Административно-правовые методы публичной администрации уполномочены применять разнообразные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, отдельные подразделения и должностные лица данных органов. В некоторых случаях, установленных законом, отдельные виды административно-правовых мер применяются физическими лицами, организациями, исполнительными органами юридических лиц, наделяемыми административными полномочиями по оказанию содействия публичной администрации в ее властной деятельности (в частности, аккредитованные органами исполнительной власти организации и индивидуальные предприниматели, находящиеся в ведении публичной администрации, административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав), а также государственными органами и должностными лицами, уполномоченными осуществлять контроль деятельности публичной администрации (Президент РФ, судебные органы, органы прокуратуры, законодательные органы).

2. Административно-правовой метод деятельности публичной администрации – это определенная система административно-правовых мер, применяемых в установленном порядке административно-публичными органами и должностными лицами данных органов. Говоря иначе, административно-правовой метод представляет собой множество взаимосвязанных, образующих определенную целостность способов и приемов обеспечения административно-публичными органами исполнения, соблюдения и использования участниками административных правоотношений общеобязательных условий, ограничений, запретов и дозволений, которые закреплены в нормах федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

3. Административно-правовые методы, применяемые публичной администрацией, по сути имеют двойственную природу. Указанные методы, с одной стороны, позволяют гражданам, коммерческим и некоммерческим организациям установить согласованность и взаимосвязь частных административных прав и законных интересов с публичными административными правами и законными интересами. Например, посредством административно-правовых методов, применяемых публичной администрацией, граждане и организации, преодолевая ряд препятствий, установленных в нормах законодательства о приватизации имущества и антимонопольного законодательства, приобретают право частной собственности на имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности. Посредством административно-правовых методов, применяемых публичной администрацией, граждане реализуют право на получение государственного образования, преодолевая ряд испытаний в разнообразных формах, установленных законодательством об образовании, а также приобретают ряд государственных льгот или специфических административно-правовых статусов (статус государственного служащего, статус беженца или переселенца) и т.д. С другой стороны, административно- правовые методы публичной администрации обеспечивают защищенность (охрану и защиту) как публичных, так и частных административных прав, и законных интересов от административных и иных влекущих административноправовые последствия правонарушений, неправомерных и (или) необоснованных административно-правовых действий и решений, разнообразных вредоносных административно-правовых казусов техногенного, природного и иного характера. Например, посредством административно-правовых методов, применяемых публичной администрацией, обеспечивается охрана прав законных интересов граждан, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления от разнообразных административных правонарушений, совершаемых физическими и юридическими лицами. Применяя административно-правовые методы, публичная администрация обеспечивает защиту законных интересов физических лиц и организаций от неправомерных и (или) необоснованных действий и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Широкое применение находят административно-правовые методы публичной администрации в деятельности по выявлению, предупреждению и нейтрализации техногенных аварий, пожаров, землетрясений, массовых беспорядков, иных вредоносных ситуаций. Вскрытая двойственность административно-правовых методов, применяемых публичной администрацией, позволяет сделать вывод, что данные методы являются социальным инструментом достижения согласованности, взаимосвязи, охраны и защиты частных и публичных прав и законных интересов во всех сферах административно-правового регулирования, в том числе сферах экономического развития, здравоохранения, социального обеспечения, образования, науки, культуры, внутренних дел, юстиции и др.

4. Административно-правовые методы деятельности публичной администрации весьма разнообразны по структуре и содержанию, но обладают единой целевой направленностью. Данные методы направлены на поведение участников административных правоотношений и применяются в целях обеспечения единообразного и беспрепятственного исполнения, соблюдения и использования ими общеобязательных условий, ограничений, дозволений и запретов, закрепленных в нормах законов и подзаконных нормативных правовых актов различной отраслевой направленности, изданных Российской Федерацией и субъектами РФ.

5. Административно-правовые методы применяются административно-публичными органами в соответствии с установленными для данных органов административной компетенцией и административными полномочиями. Говоря иначе, выбор административно-правового метода должен соответствовать установленной сфере деятельности административно-публичного органа, его административно-правовым целям, задачам, функциям, а также предоставленным административным полномочиям.

6. Применяя административно-правовые методы в строгом соответствии с поставленными государством административно-правовыми целями и задачами, а также возложенными государством административно-правовыми функциями, публичная администрация устраняет разнообразные факторы, возникающие на пути использования, соблюдения и исполнения иными участниками административных правоотношений общеобязательных условий, ограничений, дозволений и запретов, установленных федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.

7. Административно-правовые методы и их составные части (административно-правовые меры) применяются публичной администрацией в порядке, установленном, как правило, федеральным законодательством, либо в порядке, установленном законодательством субъектов РФ, отдельными нормативными муниципальными актами. Порядок применения административно-правовых методов, а также отдельных видов административно-правовых мер определяют административно-правовые процедуры, которые содержатся в некоторых действующих специализированных федеральных законах, например в КоАП, Федеральных законах "О защите конкуренции", "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", "О защите прав индивидуальных предпринимателей и юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и др., а также в административных регламентах публичной администрации – регламентах органов исполнительной власти и административных регламентах органов местного самоуправления, издаваемых в соответствии с рядом специальных постановлений Правительства РФ. Иными словами, административно-правовые методы, а также отдельные виды административно-правовых мер применяются органами публичной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами в порядке, установленном административными процедурами. В настоящее время большое число административных процедур остаются по структуре и содержанию фрагментарными, несистематизированными и неунифицированными.

8. Административно-правовые методы публичной администрации выражают содержание и характер властного воздействия административно-публичных органов на поведение иных участников административных правоотношений. Внешнее выражение такого властного воздействия называется административно-правовыми формами. Иными словами, административно-правовые методы деятельности публичной администрации находят внешнее юридически оформленное выражение в административно-правовых формах деятельности административно-публичных органов. Административно-правовые методы публичной администрации находят выражение в действиях названных органов и должностных лиц данных органов по изданию (принятию) нормативных и индивидуальных административно-правовых актов, а также в других административно-правовых действиях (юридически значимых действиях по применению административно-правовых мер). Говоря иначе, один и тот же административно-правовой метод может выражаться в зависимости от конкретных обстоятельств как в форме издания административно-правовых актов, так и в форме совершения иных административно-правовых действий. Выбор правовых форм выражения административно- правовых методов принадлежит компетентному административно-публичному органу, применяющему эти методы. Однако этот выбор должен делаться исходя из конкретной ситуации, в рамках которой подлежат применению административно-правовые методы, а также в пределах административной компетенции и административных полномочий соответствующего органа исполнительной власти или органа местного самоуправления.

9. Посредством применения административно-правовых методов административно-публичные органы обеспечивают реализацию предоставленной им административной компетенции. Иными словами, применяя административноправовые методы, публичная администрация обеспечивает реализацию возложенных на нее административно-правовых целей, задач и функций в установленной (нормативно зафиксированной) сфере деятельности. Например, административно-правовые методы применяются федеральными органами исполнительной власти для достижения административно-правовых целей и задач, осуществления возложенных административно-правовых функций в сферах, установленных Указом Президента РФ "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти".

10. Содержание и внешние формы выражения административно-правовых методов, применяемых публичной администрацией в России, до настоящего времени не систематизированы и не унифицированы. Вместе с тем административно-публичные органы не вправе использовать в своей административной деятельности тс методы, которые не предусмотрены действующими в Российской Федерации законами и подзаконными нормативными правовыми актами.

Все предусмотренные законами и подзаконными нормативными правовыми актами современные административноправовые методы, применяемые публичной администрацией, можно классифицировать на отдельные виды, используя специальные критерии в целях уяснения особенностей их природы, содержания и порядка применения.

1. В зависимости от целевой направленности представляется возможным выделить: методы административного регулирования (административно-распорядительные методы) и административно-охранительные методы.

Методом административного регулирования (административно-распорядительным методом) следует считать систему административно-правовых мер, применяемых органом исполнительной власти, органом местного самоуправления или должностными лицами данных органов в целях обеспечения интеграции (согласованности и взаимосвязи) частных и публичных административных прав, и законных интересов. В структуре метода административного регулирования (административно-распорядительного метода) можно выделить ряд взаимосвязанных административно-правовых мер по организации исполнения физическими и юридическими лицами общеобязательных правил поведения, содержащихся в федеральных законах и законах субъектов РФ. В том числе: меры по установлению общеобязательных правил поведения физических и юридических лиц, а также иных органов публичной власти на основании и во исполнение федеральных законов и законов субъектов РФ (меры административного нормотворчества, применяемые федеральным министерством, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ, представительным органом местного самоуправления); меры по обеспечению реализации прав персонифицированных физических лиц и организаций на получение отдельных видов публичных материальных и нематериальных благ, предусмотренных федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ, в том числе меры по предоставлению специального административно-правового статуса (статуса государственного служащего, пенсионера и др.); меры по организации предоставления публичных (государственных и муниципальных) услуг, меры по управлению публичным (государственным и муниципальным) имуществом и др.; меры, побуждающие физических и юридических лиц к совершению действий по соблюдению и исполнению норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

Соответственно, можно сделать вывод, что основными видами административно-распорядительного метода, применяемого публичной администрацией, являются: метод административного нормотворчества, метод административного стимулирования, метод организации предоставления публичных (государственных и муниципальных) услуг, метод управления государственным и муниципальным имуществом.

Под административно-охранительным методом следует понимать систему административно-правовых мер, применяемых органом исполнительной власти, органом местного самоуправления, должностными лицами данных органов в целях обеспечения защищенности (охраны и защиты) частных и публичных административных прав и законных интересов посредством предупреждения, выявления и устранения административных правонарушений, а также правонарушений, официально не признаваемых в качестве административных, но влекущих возникновение специфических административных правоотношений, рассмотрения и разрешения административно-правовых споров, предупреждения, выявления и устранения административно-правовых казусов техногенного, природного и иного рода. В структуре административно-охранительного метода можно выделить ряд взаимосвязанных административно-правовых мер по проверке исполнения общеобязательных правил поведения физическими и юридическими лицами, государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами (контрольно-надзорные административно-принудительные меры), осуществляемых по решению публичной администрации или по обращению проверяемого лица (меры административного санкционирования); меры по устранению административных и иных правонарушений, официально не признаваемых в качестве административных, но влекущих возникновение специфических административных правоотношений, и их последствий (меры административного принуждения); административно-правовые меры по рассмотрению и разрешению административно-правовых споров (меры административного арбитрирования); административно-правовые меры по предупреждению, выявлению и нейтрализации вредоносных административно-правовых казусов, в том числе аварий, дорожно-транспортных происшествий и др. (административно-казуальные меры). При таком подходе к основным видам административноохранительного метода, применяемого публичной администрацией, логично отнести метод административного санкционирования, метод административного принуждения, метод административного арбитрирования, административно-казуальный метод.

2. В зависимости от характера взаимодействия публичной администрации с иными участниками административных правоотношений можно выделить административно-публичные (внешне властные) и административно-служебные (внутриорганизационные и внутрисистемные) методы.

Административно-публичные методы – это система административно-правовых мер, применяемых органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами при взаимодействии с физическими лицами, коммерческими и некоммерческими организациями.

Административно-служебные методы – это система административно-правовых мер, связанных с внутренней организацией деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, обеспечением взаимодействия данных органов внутри системы публичной администрации, а также с иными субъектами публичной власти, в том числе с Президентом РФ, законодательными органами, судебными органами, органами прокуратуры.

3. В зависимости от характера типизированных административно-правовых функций, выполняемых публичной администрацией в соответствии с Указом Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", можно назвать:

– методы нормативного правового регулирования в установленной сфере деятельности;

– методы координации и контроля деятельности подведомственных органов;

– методы контроля и надзора;

– методы управления государственным и муниципальным имуществом;

– методы оказания публичных (государственных и муниципальных) услуг в установленной сфере деятельности.

4. В зависимости от круга лиц, в отношении которых применяется административно-правовой метод публичной администрации, можно назвать:

1) нормативные административно-правовые методы – система административно-правовых мер, которые внешне выражаются посредством издания (принятия) органами исполнительной власти и органами местного самоуправления нормативных административно-правовых актов, заключения нормативных публичных (административных) договоров, действующих в отношении неопределенного круга лиц;

2) правоприменительные административно-правовые методы – система административно-правовых мер, которые внешне выражаются посредством совершения органами исполнительной власти и органами местного самоуправления различных административно-правовых действий в отношении индивидуально определенных субъектов и издания (принятия) индивидуальных правовых актов.

5. В зависимости от характера властного воздействия и юридических последствий, наступающих для физических лиц и организаций, среди административно-правовых методов публичной администрации представляется целесообразным выделить:

– метод административного санкционирования как систему административно-правовых мер официального одобрения, разрешения, признания правильными, допустимыми, возможными отдельных видов правомерного поведения участников административных правоотношений, применяемых публичной администрацией в целях выявления, предупреждения и устранения вредоносных факторов окружающей действительности, связанных с отдельными видами правомерного поведения физических лиц и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц;

– метод административного наблюдения как систему административно-правовых мер по проверке соответствия деятельности физических лиц и организаций, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц установленным общеобязательным условиям, запретам, ограничениям и дозволениям;

– метод административного арбитрирования как систему административно-правовых мер по разрешению административно-правовых споров, применяемых во внесудебном порядке в целях устранения противоречий, возникающих между частными и публичными административными правами, и законными интересами при их реализации, восстановления нарушенных частных и публичных административных прав, и законных интересов;

– метод административного ограничения как систему административно-правовых мер, ограничивающих права и законные интересы физического лица или организации в целях предупреждения и выявления ожидаемых административных правонарушений, а также иных правонарушений, официально не признаваемых в качестве административных, но влекущих возникновение специфических административных правоотношений, устранения административно-правовых казусов, возникших в действительности;

– метод административного принуждения как систему административно-правовых мер, влекущих для физического лица или организации дополнительные неблагоприятные последствия юридического, материального, личного и иного рода и применяемых п целях пресечения административных, а также иных правонарушений, официально не признаваемых в качестве административных, по влекущих возникновение специфических административных правоотношений, обеспечения необходимых условий для разбирательства но делам об административных и иных правонарушениях, обеспечения принудительного исполнения не выполненных индивидуальными субъектами или организациями возложенных на них в установленном порядке обязанностей посредством применения к соответствующим субъектам мер административного принуждения;

– метод административного стимулирования как систему административно-правовых мер, влекущих для физического лица или организации наступление благоприятных последствий юридического, материального, личного и иного рода и применяемых в целях побуждения участников административных правоотношений к совершению активных, одобряемых с позиции государства действий по исполнению, соблюдению и использованию норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Сущность данного метода, применяемого публичной администрацией, заключается в официальном стимулировании (поощрении) от имени государства или муниципального образования физических лиц и организаций, активно участвующих в решении актуальных задач социально-экономического развития государства, а также нуждающихся в организационно-правовой поддержке публичной власти. Метод административного стимулирования составляют следующие административно-правовые меры: награждение физических лиц и организаций от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования государственными или муниципальными наградами, денежными премиями, ценными подарками, нагрудными знаками, почетными дипломами; предоставление физическим лицам и организациям предусмотренных действующим законодательством РФ льгот, государственных и муниципальных гарантий, реализация которых позволяет этим лицам повысить качество и эффективность своей деятельности не только в собственных интересах, но и в интересах государства и общества.

Проанализируем далее отдельные виды административно-правовых методов публичной администрации, выделенные в зависимости от характера властного воздействия и юридических последствий, наступающих для физических лиц и организаций.

Методы управления применяются должностными лицами органов исполнительной власти:

– на основании действующего законодательства и во исполнение возложенных на должностное лицо органа исполнительной власти обязанностей;

– в пределах, предоставленных должностному лицу органа исполнительной власти, полномочий;

– при наличии юридического факта;

– в отношении физических и юридических лиц, в том числе и на принадлежащее им имущество;

– каждая мера воздействия подлежит документальному оформлению в
соответствии с требованиями законодательства.

Анализируя структуру и правовое положение федеральных органов исполнительной власти, можно констатировать, что комплекс методов управления зависит от особенностей их функциональных полномочий.

Для органов исполнительной власти наиболее характерно использование таких методов, как:

– методы нормативного регулирования и методического руководства;

– методы обеспечения;

– методы организации (сбор, обработка и анализ информации, обобщение практики и др.);

– методы согласования и заключения договоров;

– методы государственного контроля и надзора;

– методы убеждения, поощрения и принуждения;

– методы межведомственной координации и взаимодействия.

Методы нормативного регулирования и методического руководства:

– на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ органы исполнительной власти принимают нормативные правовые акты. Так, Министерство финансов РФ, например, утверждает правила предоставления финансовому органу муниципального образования информации о начислении и уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, порядок ведения сводной
бюджетной росписи федерального бюджета и др.;

– осуществляет методическое руководство в области бюджетного планирования, направленного на повышение результативности бюджетных расходов;

– утверждает методические рекомендации определения начальной (максимальной) цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Методы обеспечения реализуются, например, посредством:

– обеспечения мониторинга закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд;

– обеспечения защиты сведений, составляющих государственную тайну.

Методы организации могут быть реализованы посредством:

– выдачи правоустановительных и разрешительных документов (например, лицензии на право осуществления определенного вида предпринимательской деятельности);

– анализа деятельности подведомственных организаций. Так, Федеральное дорожное агентство на основе анализа деятельности подведомственных
предприятий утверждает экономические показатели их деятельности;

– аккредитации предприятий и учреждений, действующих в определенной сфере. Например, Федеральная служба по надзору в сфере образования и
науки проводит аккредитацию образовательных и научных учреждений.

К методам государственного контроля и надзора могут быть отнесены:

– контроль (надзор) за полнотой и своевременностью уплаты налогов, страховых взносов и иных обязательных платежей, вносимых физическими и юридическими лицами;

– контроль за деятельностью территориальных органов, функционирующих в субъектах федерации и муниципальных образованиях.

Методы согласования и заключения договоров используются:

– при ведении переговоров и подписании от имени Правительства РФ соглашений с иностранными партнерами;

– при согласовании проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти в смежных сферах деятельности.

Методы межведомственной координации и взаимодействия реализуются в создании совещательных и экспертных органов (советов, комиссий, коллегий) в установленной сфере деятельности, а также в привлечении для проработки вопросов в подведомственной сфере деятельности научных и иных организаций, специалистов и др.

Эти методы применяются органами исполнительной власти для обеспечения возложенных на них задач и функций путем обмена информационными ресурсами в соответствии с законодательством РФ. Правила и порядок межведомственного взаимодействия регламентированы на основании закона ведомственными приказами и инструкциями, административными регламентами, используемыми в деятельности органов исполнительной власти1.

Органы исполнительной власти при межведомственном взаимодействии применяют различные методы работы:

– направление запросов, в том числе файлов-запросов по установленному образцу, обмен материалами и информацией, проведение сверок статистических данных, отражающих результаты работы органов государственной власти;

– оказание содействия в пределах предоставленных полномочий (проведение совместных рабочих встреч и семинаров, создание межведомственных рабочих групп по координации действий и оперативному решению текущих вопросов, связанных с реализацией возложенных задач и полномочий органов государственной власти, организация выездов в подчиненные территориальные органы для оказания им практической и методической помощи, внедрения положительного опыта работы);

– координация и согласование принимаемых решений, а также подготовка предложений по совершенствованию законодательства РФ и законодательства субъектов РФ.

При характеристике и классификации методов управления существуют и другие подходы. Так, в зависимости от способа властного влияния, используемого в управленческой деятельности органов государственной власти, можно выделить методы прямого и косвенного воздействия.

Раскрывая их содержание, Д. Н. Бахрах отмечает, что для методов прямого воздействия характерны непосредственное влияние на волю, директивность и приказной характер, однозначность команд, широкое использование ведомственных актов, широкое использование внеэкономического принуждения, а также наличие большого административного аппарата, контролирующего выполнение команд и применяющего принудительные меры за их невыполнение.

К их числу можно отнести распорядительство, легализацию, надзор, административное принуждении, юрисдикционные методы (разрешение споров) и др.

Для методов косвенного воздействия характерно опосредованное влияние органа власти на деятельность иных физических и юридических лиц, при этом у подвластных субъектов существует возможность выбора одного из нескольких вариантов поведения. Кроме того, для этих методов характерно наличие развитого механизма решения споров, которые обеспечивают защиту законных интересов граждан и их коллективов.

Руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, при которой формируется нужное поведение. Воздействие происходит через сознание, эмоции, интересы и потребности исполнителей. Косвенное воздействие включает в себя материальное стимулирование (получение прибыли, предоставление каких-либо льгот и др.), предполагает использование
разнообразных материально-психологических стимулов.

Среди методов косвенного воздействия можно выделить экономические (предоставление налоговых льгот, установление тарифов на товары и услуги, государственный заказ и др.) и организационные (нормативное регулирование, методическое руководство, убеждение и др.).

 

 

2.    Виды административно-правовых методов

1. Убеждение в деятельности органов исполнительной власти

Убеждение в деятельности органов исполнительной власти – это комплекс мер, направленный на формирование правосознания, побуждение к соблюдению законодательства, правовое просвещение и профилактику совершения правонарушений.

При применении данного комплекса мер органом исполнительной власти на официальных сайтах в сети Интернет размещаются правовая информация о полномочиях и направлениях деятельности ведомства, ответы на часто задаваемые гражданами вопросы и регламенты по выполнению управленческих функций, в том числе о порядке подачи и рассмотрения обращений граждан и организаций.

Убеждение как метод управляющего воздействия при формировании правосознания и правового просвещения представляет собой доведение до сведения граждан и организаций норм действующего законодательства и сложившейся судебной практики в различных сферах государственного управления.

При этом гражданам и организациям предоставляется право выбора соответствующего алгоритма действий применительно к конкретной ситуации.

Основными этапами реализации мер убеждения являются:

1. Выявление проблемной ситуации, выразившейся в нарушениях норм действующего законодательства.

2. Сбор информации по сложившейся проблемной ситуации, выявление причин и условий, способствующих нарушению законодательства.

3. Анализ сложившейся правоприменительной практики органа исполнительной власти и судов.

4. Доведение до граждан, организаций действующих норм законодательства и практики его применения путем размещения в средствах массовой информации и на официальных сайтах органов власти в сети Интернет.

Убеждение также применяется при формировании правосознания у должностного лица государственного органа. Речь идет о правовом просвещении, проведении обучающих семинаров, повышении квалификации и профессиональной переподготовки кадрового состава органа исполнительной власти.

Меры убеждения, применяемые органами исполнительной власти, могут быть направлены на формирование доверительных отношений с гражданами и организациями, в том числе путем заключения соглашений о сотрудничестве. Например, Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и Торгово-промышленной палатой РФ заключено соглашение1 для развития организационных основ и эффективных форм сотрудничества органов власти и бизнес-сообщества в сфере государственной регистрации прав на недвижимость, кадастровых отношений, государственного земельного контроля, оказания друг другу более широкого содействия в осуществлении своих полномочий в реализации программ, проектов и инициатив, направленных на ведение эффективного диалога между органами власти и бизнес-сообществом, создания деловой, доверительной атмосферы в деятельности сторон.

В рамках взаимодействия стороны:

– разрабатывают предложения по совершенствованию законодательства РФ, государственных услуг и административных процедур, методологии и технологии в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество, кадастра недвижимости и обмениваются ими;

– осуществляют сотрудничество по выработке решений по возникающим проблемным вопросам в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество, государственного кадастрового учета, кадастровой оценки недвижимости, государственного земельного контроля, обмениваются необходимыми для этого документами, справочными и иными материалами, не содержащими конфиденциальной информации;

– создают в рамках своей компетенции и в установленном порядке экспертные, совещательные и консультативные органы в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество, осуществления кадастрового учета и кадастровой оценки недвижимого имущества, государственного земельного контроля;

– оказывают помощь по разъяснению бизнес-сообществу вопросов, относящихся к сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество, кадастрового учета недвижимости, кадастровой оценки земельных участков и иных объектов недвижимости, государственного земельного контроля;

– содействуют осуществлению совместных исследований и технического сотрудничества в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество, кадастрового учета и кадастровой оценки недвижимого имущества, государственного земельного контроля;

– анализируют мнения по социально-экономическим последствиям применения результатов государственной кадастровой оценки земельных участков и иных объектов недвижимости и др. и обмениваются этими мнениями.

Результатом убеждения может быть заключение международных административных договоров, контроль за исполнением которых может быть возложен на органы исполнительной власти. Например, Министерство иностранных дел РФ определено уполномоченным органом, ответственным за реализацию договоров, заключенных между Россией и другими странами1. При применении мер убеждения органы исполнительной власти осуществляют правовое просвещение и правовое информирование. Так, например, в соответствии со ст. 18 Федерального закона от 23 июня 2016 г. «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» предусмотрено, что органы исполнительной власти должны доводить до сведения граждан и организаций информацию, направленную на обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, общества и государства от противоправных посягательств. Указанная информация может доводиться до сведения граждан и организаций путем применения различных мер образовательного, воспитательного, информационного, организационного или методического характера.

Указанным законом предусмотрено также проведение бесед профилактического характера. Смысл таких бесед состоит в разъяснении лицу моральной и правовой ответственности, социальных и правовых последствий продолжения антиобщественного поведения.

Профилактические беседы получили широкое распространение в деятельности органов исполнительной власти. Например, правом проведения профилактических бесед наделены уголовно-исполнительные инспекции, которые обеспечивают исполнение наказаний не связанных с лишением свободы, а также меру пресечения в виде домашнего ареста1.Инспекции вправе вызывать осужденных для разъяснения порядка и условий отбывания наказания, выяснения вопросов, возникающих в процессе отбывания наказания, и причин допущенных нарушений порядка и условий отбывания наказания.

Профилактические информационно-разъяснительные беседы проводятся при медицинском осмотре обучающихся по вопросам незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ2, а также в деятельности органов внутренних дел при работе с лицами, освобожденными из мест лишения свободы, с несовершеннолетними правонарушителями3 и др.

Следует отметить, что меры убеждения отличаются от мер принуждения административно-предупредительного характера, применяемых органами исполнительной власти.

Меры убеждения направлены исключительно на предоставление права выбора соответствующего поведения гражданами и организациями в рамках предусмотренных законодательством правил. При этом разъясняются возможные правовые последствия, которые могут наступить при несоблюдении закона. А меры предупреждения применяются как первоочередная мера принудительного воздействия, направлены на доведение до сведения граждан и организаций порядка привлечения к юридической ответственности при несоблюдении сроков и порядка выполнения законных требований органа государственной власти. Речь идет о намерении органа власти применить к гражданам и организациям более строгие меры принудительного воздействия, а также о реализации карательной функции в рамках закона.

Одной из форм реализации убеждения является применение органами исполнительной власти поощрения. Это возможно, как на ведомственном, так и вневедомственном уровне.

По отношению к должностным лицам органов исполнительной власти за безупречную и эффективную гражданскую службу могут применяться такие меры поощрения, как объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения, награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка, выплата единовременного вознаграждения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет, поощрение Правительства РФ, поощрение Президента РФ,
присвоение почетных званий РФ, награждение знаками отличия РФ, награждение орденами и медалями РФ1.

Решения о поощрении или награждении оформляются правовым актом государственного органа или нормативными правовыми актами РФ. Соответствующая запись о поощрении или награждении вносится в трудовую книжку и в личное дело гражданского служащего.

Меры поощрения могут быть применены органами государственной власти по отношению к гражданам. Порядок присуждения государственных наград закреплен Указом Президента РФ от 7 сентября 2010 г. «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации». Государственные награды РФ являются высшей формой поощрения граждан РФ за
заслуги в области государственного строительства, экономики, науки, культуры, искусства и просвещения, в укреплении законности, охране здоровья и жизни, защите прав и свобод граждан, воспитании, развитии спорта, за значительный вклад в дело защиты Отечества и обеспечение безопасности государства, за активную благотворительную деятельность и иные заслуги перед государством. Государственных наград могут быть удостоены иностранные граждане и лица без гражданства.

Государственные награды подразделяются на высшие звания РФ, ордена РФ, знаки отличия РФ, медали РФ, почетные звания РФ. Награжденным государственными наградами предоставляются меры социальной поддержки в соответствии с законодательством РФ. Незаконное приобретение или сбыт, подделка, незаконное ношение государственных наград, учреждение или изготовление знаков, имеющих схожее название или внешнее сходство, влекут уголовную ответственность.

Принуждение в деятельности органов исполнительной власти

Методы принуждения в деятельности органа исполнительной власти – это комплекс мер, направленный на предупреждение и пресечение совершаемых правонарушений, а также на сбор и документальное оформление доказательств совершенного проступка, привлечение виновного лица к юридической ответственности и исполнение назначенного наказания.

В деятельности органов исполнительной власти меры принуждения применяются в ходе осуществления регулятивной, контрольно-надзорной и охранительной деятельности.

Виды мер принуждения в деятельности органа исполнительной власти:

1. Меры предупреждения.

2. Меры пресечения.

3. Меры процессуального обеспечения.

4. Меры ответственности.

Меры предупреждения, применяемые в деятельности органов исполнительной власти, направлены на профилактику совершения нарушений законодательства. Они представляют собой комплекс мер воспитательного профилактического воздействия, применяются в различных формах, предусмотренных законодательством.

Предупредительное воздействие может осуществляться в различных формах, среди которых можно выделить такие, как профилактический учет, внесение представлений об устранении причин и условий, способствующих совершению противоправных деяний, мониторинг и др.

Профилактический учет предназначен для информационного обеспечения деятельности субъектов профилактики правонарушений. Ведение профилактического учета (сбор, регистрация, обработка, хранение и предоставление информации), в том числе с использованием автоматизированных информационных систем, осуществляется субъектами профилактики правонарушений в пределах их полномочий в соответствии с требованиями законодательства. При ведении профилактического учета обеспечивается конфиденциальность персональных данных о лице, состоящем на профилактическом учете. Субъекты профилактики правонарушений осуществляют обмен информацией посредством межведомственных запросов, в том числе в электронной форме, с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия.

Внесение представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения также регламентировано на законодательном уровне1. В случае выявления причин и условий, способствующих совершению правонарушения, орган исполнительной власти (должностное лицо) вносит в соответствующие орган или организацию независимо от форм
собственности либо общественное объединение обязательное для исполнения представление об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения. Порядок внесения представления, а также перечни категорий должностных лиц, которым такое право предоставлено, устанавливаются нормативными правовыми актами соответствующего органа. Организация, в адрес
которой поступило представление, обязана в месячный срок рассмотреть его и сообщить в письменной форме о принятых мерах субъекту, внесшему указанное представление. В Кодексе РФ об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за невыполнение представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения.

Мониторинг представляет собой наблюдение за какими-либо процессами для оценки их состояния и прогнозирование развития. Он включает сбор, обработку и систематизацию информации о принимаемых мерах, анализ и прогнозирование причин и условий, влияющих на их реализацию, а также оценку эффективности деятельности субъектов управленческой деятельности по минимизации (нейтрализации) указанных причин и условий.

Мониторинг как мера предупреждения может применяться в различных сферах деятельности органов исполнительной власти. Примером тому может быть налоговый мониторинг1, предметом которого является правильность исчисления (удержания), полнота и своевременность уплаты (перечисления) налогов, сборов, страховых взносов. Данный метод применяется налоговым органом на основании решения о проведении налогового мониторинга. По результатам проведения мониторинга руководителем налогового органа подписывается мотивированное мнение по установленной форме, внесение изменений в которое осуществляется путем проведения взаимосогласительной процедуры. Данная процедура проводится в течение одного месяца. По результатам указанной процедуры налоговый орган уведомляет организацию об изменении мотивированного мнения либо оставлении его без изменения.

Мониторинг может применяться и в сфере правоприменения, основной целью которого является совершенствование правовой системы РФ. Мониторинг проводится в соответствии с планом мониторинга и согласно методике3 его осуществления.

Еще одно направление – мониторинг закупок, который представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, систематизации и оценки информации об их осуществлении, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков.

Мониторинг закупок осуществляется с использованием единой информационной системы, на основе содержащейся в ней информации. Мониторинг закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд обеспечивается федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок в установленном порядке. Результаты мониторинга по итогам каждого года оформляются в виде сводного аналитического отчета, который представляется в Правительство РФ.

Финансовый мониторинг осуществляет Федеральная служба РФ по финансовому мониторингу, которая представляет информацию о частичной или полной отмене мер по замораживанию (блокированию) денежных средств или иного имущества организаций и физических лиц, включенных в перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму.

Следует отметить, что меры предупреждения, применяемые органами исполнительной власти, как правило, отражаются в управленческих решениях и содержат указание на применение более строгих мер принуждения в случае невыполнения предписаний, постановлений, предостережений и др. Меры предупредительного характера могут носить и внутриведомственный характер, когда речь идет о наступлении дисциплинарной ответственности в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения управленческих решений. Широкое применение находит и использование мер предупреждения в устной форме, но с последующим письменным оформлением. Так, например, при применении оружия сотрудник полиции обязательно должен в устной форме предупредить нарушителя о намерении произвести выстрел в случае невыполнения законного требования, о чем делается соответствующая запись в рапорте. При проведении профилактической беседы в устной форме также делается соответствующая запись в учетных документах должностного лица органа исполнительной власти.

Таким образом, меры предупреждения в деятельности должностных лиц органов исполнительной власти применяются на основании закона и в пределах предоставленных полномочий как в письменной, так и в устной форме, направлены на реализацию регулятивных и охранительных полномочий, носят внутриведомственный и вневедомственный характер, являются первоочередным этапом для последующих мер принудительного воздействия.

Меры пресечения, применяемые органами исполнительной власти, – это комплекс мер, направленный на пресечение совершаемых нарушений законодательства, в том числе путем временного ограничения прав граждан и организаций.

К числу названных мер можно отнести блокировку счета, интернетсайтов, оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов, а также меры, применяемые при введении чрезвычайного или военного положения, например перепрофилирование деятельности предприятий, введение особого порядка распределения продуктов питания и предметов первой необходимости и др. Меры ответственности, применяемые органами исполнительной власти, включают административные наказания, дисциплинарные взыскания, пени, взыскание недоимки и другие меры, предусмотренные законодательством.