Лекция
№ 6
Административно
- процессуальные отношения
1. Понятие
и особенности административно-процессуальных правоотношений.
2. Содержание
и виды административно- процессуальных правоотношений.
3. Объекты
административно- процессуальных правоотношений
1.
Понятие
и особенности административно-процессуальных правоотношений
Будучи
разновидностью правовых отношений, административно-процессуальные отношения
обладают всеми признаками первых. Вместе с тем анализ действующего
законодательства и практики его применения позволяет выделить следующие
особенности административно-процессуальных отношений:
Во-первых,
административно-процессуальные отношения являются
качественной разновидностью процессуальных отношений. В этой связи все
свойства процессуальных отношений в полной мере присущи административно-процессуальным
отношениям.
Во-вторых,
в основе административно-процессуальных
отношениях лежат нормы административно-процессуального права. Вместе с тем
в ряде случаев имеет место субсидиарное применение норм других отраслей права,
например, норм гражданско-процессуального права. Такое положение обусловлено
тем, что административно-процессуальное законодательство находится в состоянии
формирования и в ряде случаев наблюдается дефицит административно-процессуальных
норм1.
В-третьих,
объектом административно-процессуальных отношений выступает деятельность органов исполнительной власти и других
субъектов государственного управления, а точнее порядок осуществления правового
статуса субъектов государственного управления. В этом и проявляется
обеспечивающий характер административно-процессуальных отношений по отношению
административно-правовым отношениям.
В-четвертых,
для них характерен обязательный субъект,
наделенный полномочиями государственно-властного характера. В рамках
административно-процессуальных отношений реализуется государственно-властная
воля органов и должностных лиц исполнительной власти. В ряде случаев
инициаторами административно-процессуальных отношений могут выступать
физические лица, общественные объединения и другие негосударственные субъекты,
но юридически властные решения, определяющие движение административного дела
принимаются только уполномоченными субъектами, которые наделены необходимыми
полномочиями. При этом административно-процессуальные правоотношения, как и
материальные административно-правовые отношения, имеют ясно выраженный
управленческий характер2.
В-пятых,
могут возникать по инициативе любой из сторон и согласие второй стороны не
всегда является обязательным. В ряде случаев, особенно в связи с наличием
административного спора, желание стороны ответчика не влияет на возникновение
процесса, но может влиять на его ход.
В-шестых,
при нарушении требований административно-процессуальной нормы сторона отношений
несет ответственность перед государством.
Это означает, что к виновному могут быть применены меры государственного
принуждения. Вид и интенсивность применения мер государственного принуждения
зависит от характера допущенного нарушения. Для достижения целей
административного процесса нельзя ограничиваться применением мер
государственного принуждения. В этих целях применяются меры убеждения,
поощрения и другие средства правового воздействия.
В-седьмых,
споры, возникающие в рамках административного процесса, разрешаются чаще всего во внесудебном (административном) порядке.
Такое положение вещей, с одной стороны, способствует оперативному разрешению
возникающих административно-процессуальных споров (конфликтов), с другой,
существует реальная опасность принятия неправомерных решений в пользу субъекта,
чьи действия (решения) выступают предметом обжалования, так как субъект
рассматривающий жалобу является вышестоящим органом (должностным лицом)
субъекта, чьи действия (решения) выступают объектом обжалования.
В-восьмых,
административно-правовые отношения возникают, изменяются или прекращаются при наличии соответствующих условий. В
качестве условий возникновения административно-процессуальных отношений
выступают: административно-процессуальная норма, административно-процессуальная
правосубъектность и юридический факт.
В-девятых,
административно-процессуальные отношения направлены
на обеспечение должного процессуального порядка. Наличие качественного
административно-процессуального порядка выступает гарантией реализации
административно-правовых норм и норм других отраслей права. В ряде случаев
нарушение административно-процессуальной процедуры влечет за собой признание
ничтожным или оспаримым принятого решения в рамках административного
производства.
Выше
изложенное позволяет определить административно-процессуальное отношение как общественное
отношение, урегулированное административно-процессуальной нормой, участники
которого наделены взаимными административно-процессуальными правами и
обязанностями.
Будучи
сложным образованием, административно-процессуальное отношение обладает
соответствующей структурой. Структура административно-процессуального отношения
включает в себя следующие элементы: субъекты административно-процессуальных
отношений; объекты административно-процессуальных отношений; содержание
административно-процессуальных отношений.
Субъект
административно-процессуальных отношений – это участник
административно-процессуальных отношений, обладающий
административно-процессуальной правосубъектностью, наделенный субъективными
правами и юридическими обязанностями.
В
качестве субъектов административно-процессуальных отношений могут выступать
самые разнообразные субъекты: граждане РФ, иностранные граждане, органы
исполнительной власти и их структурные подразделения, государственные служащие,
некоммерческие организации, общественные объединения, предприятия, учреждения,
организации, а также прокуроры, судьи.
Детальное
закрепление статуса субъектов административно-процессуальных отношений
выступает в качестве гарантии реализации их прав и свобод. Вместе с тем
административно-процессуальный статус отдельных субъектом должным образом не
изложен в нормативных правовых актах. Так, статус субъектов, наделенных правом
составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 28.3 КоАП РФ)
детально не закреплен. Они лишены права по собственной инициативе
присутствовать при рассмотрении дела об административном правонарушении, что в
ряде случаев является препятствием для установления истины по делу об административном
правонарушении.
Объект административно-процессуальных
отношений – это то, по поводу чего возникло, изменилось или
было прекращено административно-процессуальное отношение.
К
числу объектов, административно-процессуальных правоотношений относятся:
-
вещи, материальные ценности;
-
поведение участников административно-процессуальных правоотношений, которое связано
с правовым регулированием;
-
результаты действия и бездействия субъектов правоотношений;
-
предметы духовного творчества;
-
личные нематериальные блага.
Сорокин
В.Д. полагает, что круг объектов административно-процессуальных правоотношений
в целом совпадает с объектами тех материальных правоотношений, реализацию
которых обеспечивают административно-процессуальные правоотношения.
2.
Содержание
и виды административно- процессуальных правоотношений
В
каждом правоотношении необходимо различать содержание троякого рода:
материальное, волевое и юридическое. К материальному относится то общественное
отношение, которое им закрепляется. Материальное содержание правоотношения
предопределяет его волевое содержание. В свою очередь волевое содержание
правоотношения закрепляется при помощи его юридического содержания, которое
воплощается в субъективных правах и обязанностях его участников.
Содержание
административно-процессуального правоотношения является более сложным, чем
материального правоотношения: его составляет не только фактическое общественное
отношение, зачастую закрепляемое материальным административно-правовым
отношением, но также и само это материальное правоотношение. Следовательно,
материальное содержание административно-процессуального правоотношения включает
в себя два тесно связанных компонента – фактический и юридический. При этом не
обязательно, чтобы юридический компонент материального содержания
административно-процессуального правоотношения был также
административно-правовым.
Юридическое
содержание административно-процессуального правоотношения имеет волевую
природу, оно проявляется в том, что возникновение, изменение и прекращение
правовых отношений в обществе связано с действием определенных общих правил
волевого характера – правовых норм, и, кроме того, в каждом правоотношении
заложен волевой элемент, проявляющейся в поведении участников правоотношения.
Существование
многочисленных и разнообразных административно-процессуальных правоотношений,
отличающихся друг от друга по своему материальному содержанию, сферам
возникновения, структуре и т. д., делает весьма актуальной задачу их
классификации.
По
мнению В.Д. Сорокина, административно-процессуальные правоотношения надлежит
классифицировать по следующим основаниям:
1)
по содержанию;
2)
по видам административного производства;
3)
по отраслевой принадлежности корреспондирующих материальных правоотношений;
4)
по соотношению прав и обязанностей их участников.
Административно-процессуальные
правоотношения могут быть классифицированы и по другим основаниям.
По
функциям права можно выделить регулятивные – складывающиеся на основе
реализации регулятивных административно-процессуальных норм и охранительные –
возникающие на основе охранительных административно-правовых норм отношения. В
отличие от гражданского и уголовного процесса административный процесс
«обслуживает» реализацию как охранительных, так и регулятивных норм. В этом
проявляется универсальный характер административного процесса.
По
характеру связей между участниками правоотношений
административно-процессуальные отношения подразделяются на: вертикальные –
отношения «власть – подчиненный»; горизонтальные – отношения между не
соподчиненными субъектами административного права; диагональные. Вертикальные
отношения в максимальной мере реализуются в сфере государственного управления,
что обусловлено его иерархическим построением, изначально субординационной
природой. Особенно часто эти отношения имеют место в рамках осуществления
контрольно-надзорной деятельности и применения мер принуждения в рамках
административного процесса. Вместе с тем в настоящее время наметилась тенденция
расширения практики реализации горизонтальных отношений. Это связано с
увеличением реализации диспозитивных начал в сфере государственного управления,
в том числе и расширением применения административного договора.
Диагональные
административно-процессуальные отношения во многом схожи с вертикальными
отношениями, так как между его участниками существует элемент субординации.
Однако данные субъекты входят в различные системы органов исполнительной власти
и речь идет не о линейном, а о функциональном подчинении в процессе
осуществления контрольно-надзорной деятельности.
По
характеру юридических фактов, порождающих правоотношения различают
административно-процессуальные правоотношения, порожденные правомерными действиями,
порожденные неправомерными действиями и порожденные событиями.
В
зависимости от конкретных целей возникновения административно-процессуальных
отношений их разделяют на: внутренние – отношения, связанные с формированием
управленческих структур, определением принципов взаимодействия между
управленческими структурами, отношений между работниками внутри управленческой
структуры; внешние – отношения, связанные с непосредственной реализацией
внешних функций управления. К внутренним административно-процессуальным
отношениям относятся отношения по формированию кадров, а также отношения по
обеспечению деятельности органов исполнительной власти.
В
зависимости от способа защиты существуют отношения, защищаемые в судебном
порядке и защищаемые во внесудебном (административном) порядке. Для современных
административно-процессуальных производств характерна реализация внесудебного
порядка обжалования. Объяснение такого положения может быть с неразвитостью
законодательства о судебном обжаловании, которое реально функционирует чуть
более пятнадцати лет, а также отечественной правовой традицией, где не
культивировалось обращение в органы правосудия за разрешением правовых споров,
возникающих в рамках административного процесса.
По
видам административных производств:
–
отношения, возникающие в процессе принятия нормативных актов государственного
управления;
–
отношения, возникающие в связи с рассмотрением предложений и заявлений граждан
и обращений организаций в сфере государственного управления;
-
отношения, возникающие в производстве по делам о поощрениях;
-
отношения, возникающие в регистрационном производстве;
-
тотношения, возникающие в лицензионно-разрешительном производстве;
-
отношения, возникающие в исполнительном производстве;
-
отношения, возникающие в ходе дисциплинарного производства;
-
отношения, возникающие в рамках производства по делам об административных
правонарушениях.
Административно-процессуальные
отношения могут быть разделены с учетом отраслевой принадлежности. Наличие
названное критерия обусловлено универсальным характером норм
административно-процессуального права, которые обеспечивают процессуальный
порядок реализации не только административно-правовых норм. В этой связи можно
выделить следующие виды административно-процессуальных отношений:
-
отношения, возникающие в связи с реализацией административно-правовых
материальных отношений;
-
отношения, возникающие в связи с реализацией материальных отношений,
урегулированных нормами гражданского права;
-
отношения, возникающие в связи с реализацией материальных отношений, урегулированных
нормами трудового права;
-
отношения, возникающие в связи с реализацией материальных отношений,
урегулированных нормами финансового права;
-
отношения, возникающие в связи с реализацией материальных отношений, урегулированных
нормами семейного права;
-
отношения, возникающие в связи с реализацией материальных отношений,
урегулированных нормами земельного (аграрного) права;
-
отношения, возникающие в связи с реализацией материальных отношений,
урегулированных нормами экологического права.
3. Объекты
административно- процессуальных правоотношений
Правовое
регулирование административно-процессуальной деятельности создает основу для
возникновения в рамках административного процесса особого вида правовых
отношений – административно-процессуальные правоотношения, которые представляют
собой урегулированные нормами административно-процессуального права правоотношения,
возникающие между субъектами административного процесса в связи с разрешением
административных дел.
Как
разновидность правовых отношений в целом административно-процессуальные
отношения:
-
возникают (создаются) исключительно только на основе материальных норм права
при наличии правосубъектности и юридического факта, а также при наличии
соответствующих административно-процессуальных норм, регулирующих состав и
правовое положение участников административного процесса, порядок разрешения
административного дела и другие вопросы;
-
представляют собой закрепленную в норме права юридическую связь между
субъектами, наделенными определенными юридическими обязанностями, правомочиями;
-
устанавливаются между субъектами, имеющими права и обязанности в качестве
участников процесса разрешения административного дела;
-
реализуются (исполняются, соблюдаются) с помощью весьма обширного арсенала мер
государственного воздействия, имеющихся в сфере деятельности публичных органов
исполнительной власти РФ и субъектов РФ.
Административно-процессуальные
отношения, так же как и материальные административно-правовые отношения: носят
управленческий характер, реализуют нормы административно-процессуальной
деятельности; являются процессуальными; возникают только при наличии
административно-процессуальных норм (отсутствие материальной нормы ведет к
беспредметности административно-процессуального правоотношения, а отсутствие
процессуальной нормы вообще не позволяет возникнуть соответствующему
правоотношению)41; регулируют отношения «динамичного» характера.
Итак,
административно-процессуальные правоотношения — регламентируемые правом
отношения, складывающиеся в трех сферах деятельности
(административно-процессуальной; административных процедур; административного
судопроизводства) по поводу разрешения индивидуально конкретных
(управленческих) дел правонаделительными субъектами публичных органов
исполнительной власти и административно-юрисдикционными органами (судьями,
должностными лицами).
Объекты
административно-процессуальных отношений.
Существует
две четко сформировавшиеся концепции:
1) объект правоотношения
— это то, на что направлены субъективные права и обязанности, а поведение
сторон признается в качестве единого объекта правоотношения;
2)
объектом правоотношения является то, по поводу чего возникло правовое
отношение.
Первая
концепция в юридической литературе получила название монистической, вторая —
плюралистической.
Под
объектом административно-процессуального правоотношения понимается поведение
субъекта, его воля и волеизъявление как общий объект всех правоотношений, регулирующийся
различными способами, а то, по поводу чего возникают общественные отношения, —
предметом.
Таким
образом, предметом административно-процессуальных отношений являются действия,
предметы духовного творчества, личные нематериальные блага, вещи, материальные
ценности. Административно-процессуальное правоотношение вторично по отношению к
материальному правоотношению и призвано обеспечить реализацию последнего.
Субъектами
(участники) административно-процессуальных отношений могут быть все субъекты
материальных административных правоотношений: индивидуальные и коллективные
субъекты. В административном процессе они приобретают статус участников
административного производства. Внешне состав субъектов административных
правоотношений и участников административного процесса (разбирательства по
административному делу) могут не совпадать. Причина состоит в том, что в
производстве по делу могут участвовать представители субъектов правоотношений
(представители граждан, государственных органов и т.д.) и иные участники,
действующие в интересах обладателя материальным правом, и одновременно
являющегося субъектом административных правоотношений, или участвующие в
процессе в иных целях (например, осуществления прокурорского надзора).
Исходя
из объема процессуальных правомочий субъектов (участников) административного
выделяют:
-
органы и должностные лица, ведущие (организующие) производство по
административному делу и принимающие по нему решение;
-
участники производства, заинтересованные в определенном результате разрешения
административного дела (заявитель заинтересованного лица, потерпевший, защитник
и иные);
-
участники, содействующие выяснению истины по делу (эксперты, переводчики,
специалисты и другие); иные участники административного процесса (например,
прокурор).
Правоспособность
— определенная законом возможность субъекта иметь права и нести юридические
обязанности. Правоспособность бывает общая и специальная. Дееспособность —
возможность субъекта, определенная в законе, реализовывать права и юридические
обязанности.
Понятия
«субъект права» и «субъект правоотношения» являются нетождественными44. Субъект
права, в частности административно-процессуального, может и не быть в
конкретной ситуации субъектом правоотношения (соответственно
административно-процессуального), но при этом субъект правоотношения всегда
остается субъектом права.
Важнейшей
особенностью субъектов административно-процессуального отношения является то,
что в нем имеется ряд субъектов, не участвующих в материальных
административно-правовых отношениях, к примеру, административно-юрисдикционный
орган (судья, начальник ОВД и т.п.).
С
учетом существующих в науке взглядов на систему субъектов административного
права45 можно представить следующую классификацию.
Индивидуальные
субъекты:
-
граждане РФ; иностранные граждане; лица без гражданства;
-
специальные субъекты: должностные лица; государственные служащие;
военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов (сотрудники ОВД, МЧС и
др.); учащиеся;
-
особые субъекты: несовершеннолетние; пенсионеры; беременные женщины и женщины,
имеющие детей в возрасте до 14 лет; инвалиды;
-
любители-охотники; водители; туристы; коллекционеры.
Коллективные
субъекты (организации: государственные и негосударственные):
-
исполнительные органы публичной власти РФ и субъектов РФ; органы местного
самоуправления, предприятия, учреждения всех форм собственности; общественные
объединения и др.
Комментариев нет:
Отправить комментарий