Лекция № 1
Понятие и виды нормативных правовых актов
Лектор: Магомедов Али Тажутинович
Учебная литература:
- Учебное пособие. Правовая экспертиза нормативных актов (Е.В. Раздъяконова, Е.-Д.С. Третьякова)
- Учебное пособие для Вузов. Правовая экспертиза нормативных актов (А.В. Нечкин)
- Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: памятка – М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2019 г
- Учебное пособие. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Организация и вопросы документирования (С.Ю. Кабашов, Ю.С. Кабашова)
План материала темы:
1. Понятие и предмет правовой экспертизы правовых актов.
2. Виды правовой экспертизы правовых актов.
3. Значение правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов в процессе нормотворчества.
4. Субъекты правовой экспертизы правовых актов.
5. Правовое регулирование экспертной деятельности.
Вопрос 1. Понятие и предмет правовой экспертизы правовых актов.
Экспертиза (франц. expertise, от лат. expertus — опытный) — исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т. д. (из лекции)
Из словарей определения экспертизы:
- анализ, исследование, проводимые привлеченными специалистами (экспертами), экспертной комиссией, завершаемые выпуском акта, заключения, в отдельных случаях — сертификата качества, соответствия;
- проверка подлинности денежных знаков, ценных бумаг, документов, проверка качества товаров, работ, услуг;
- углубленный анализ определенного объекта (в том числе информационного), который основан на использовании накопленных профессиональных знаний и собственного опыта эксперта и итогом которого является заключение, оформленное в соответствующем процедурном порядке в виде официального документа установленной формы в целях обеспечения принятия ответственного решения по исследуемому вопросу.
Правовой институт:
- это комплексный правовой институт, который базируется на нормах различной отраслевой принадлежности (конституционного, муниципального, административного права и др.).
- совокупность норм права, регламентирующих общественные отношения в сфере организации, назначения, проведения правовых экспертиз, а также использования их результатов в юридической практике.
(Е-Д.С. Третьякова, И.А. Закиров)
Характеристика института правовой экспертизы (А.А. Разуваев и др.):
1. Межотраслевой институт права.
2. Существует в сфере правового регулирования при решении конфликтных и управленческих ситуаций.
3. Носит процессуальный характер.
4. Сочетаются императивный и диспозитивный метод правового регулирования.
Функция органов публичной власти:
- осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти и в пределах их полномочий, вытекающих из пункта «а» части 1 статьи 72 Конституции РФ, совместно с органами государственной власти субъектов РФ мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов Конституции РФ и федеральным законам.
Процесс:
- это действия специально уполномоченного государством органа или лица по оценке НПА либо его проекта (его формы, целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия и опубликования) на п редмет соответствия требованиям конституции и законодательству, а также на предмет наличия либо отсутствия условий для проявления коррупции - коррупциогенных факторов. (А.Ю. Гулягин)
Исследование:
- это исследование, приводящееся экспертом по решению или поручению уполномоченных на то лиц или без такого, но в силу прямого указания нормативных правовых актов, основанное на применении специальных знаний с целью использования его результатов в юридической деятельности. (И.А. Закиров)
Характеристика правовой экспертизы, как исследования:
1. Разновидность интеллектуальной познавательной деятельности.
2. Цель и результат – новое знание.
3. Имеет системный характер и стратегическую последовательность.
4. Применяются научные методы, научный язык, научный аппарат (объект, предмет, критерии оценки, гипотезы, задачи).
5. Доказательный характер и обоснованность всех выводов.
Правовая оценка:
- это правовая оценка формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем н о р м , п о р я д к а п р и н я т и я , о б н а р о д о в а н и я (опубликования) на предмет соответствия требованиям актам большей юридической силы, оценка соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов), а также изучение состояние правового регулирования в соответствующей сфере правоотношений (пункт 11 Приказ Минюста РФ от 31 мая 2012 г. № 87 “Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации”)
Признаки правовой экспертизы (И.А. Закиров и др.):
1. Это специальное исследование.
2. Имеет определенную цель.
3. Основана на использовании правовых познаний.
4. Осуществляется специальными субъектами - экспертами.
5. Формальность - завершается предоставлением заключения.
6. Выполняется по поручению или на основании правового предписания.
7. Содержит ответы на поставленные вопросы.
8. Осуществляется в качестве стадии определенного процесса.
9. Направлена на выявление недостатков (несоответствий).
10. Имеет оценочный характер.
Состав правовой экспертизы правовых актов (И.А. Закиров, И.С. Андреев) - совокупность всех элементов правовой экспертизы.
Объект - материальный носитель информации, подвергаемый исследованию.
Предмет - информация о различных сторонах, свойствах и признаках объекта, на получение которой направлено экспертное познание (как правило – соответствие нормы права).
Субъект - лицо осуществляющее исследование (эксперт).
Методы - способы исследования.
Содержание - действия и операции, осуществляемые экспертом.
Результат - итоговые выводы, полученные при проведении экспертизы.
Предмет правовой экспертизы правовых актов
1. А.Г. Давтян, Е.Р. Россинская;
2. Р.С. Белкин, А.А. Разуваев;
3. Д.Я. Мирский, К.Н. Шакиров;
4. Д.А. Харченко.
Предмет правовой экспертизы правовых актов - информация о различных сторонах, свойствах и признаках объекта, на получение которой направлено экспертное исследование.
Предмет экспертизы обычно формулируется в виде вопросов, ставящихся перед экспертом:
- соответствие нормы права иным нормам права;
- определение применимой нормы права;
- выявление смысла нормы права;
- определение юридической силы нормы права;
- определение действительности нормы права;
- и т.д.
Методы правовой экспертизы правовых актов - приемы и способы исследования (познания) соответствующих элементов, входящих в предмет правовой экспертизы.
v Формально-юридический метод - базовый метод, позволяющий провести анализ правовых норм с точки зрения правовых закономерностей, принципов права, метода правового регулирования, иерархии правовых норм, юридической техники и т.д.
v Системный метод – метод, позволяющий провести сравнительный анализ правовых норм с аналогичными или имеющими общие характеристики правовыми институтами и нормами в данном или иных правовых комплексах (институтах, подотраслях, отраслях, правовых системах).
v Сравнительно-правовой метод – метод, позволяющий провести сравнительный анализ правовых норм с аналогичными или имеющими общие характеристики правовыми институтами и нормами в данном или иных правовых комплексах (институтах, подотраслях, отраслях, правовых системах).
v Логический метод - метод, позволяющий провести анализ правовых норм с точки зрения логики.
Частно-научные методы правовой экспертизы правовых актов:
v Метод моделирования
v Логико-семантический метод (интерпретационный)
v Логико-структурный метод анализа
v Конкретно-социологический метод
v Ситуационный анализ
v Метод экспертного прогнозирования
v Метод экспертных оценок
Принципы правовой экспертизы правовых актов - основополагающие начала, идеи, оказывающие универсальное регулирующее воздействие на все элементы института правовой экспертизы юридических актов.
v Принцип научности и компетентности - экспертиза должна производится на научной основе с использованием научно обоснованных методов квалифицированными и компетентными лицами.
v Принцип оперативности - экспертиза должна производится своевременно и в оптимальные сроки.
v Принцип полноты и соответствия поставленным вопросам - экспертиза должна содержать ответы на все поставленные вопросы и не выходить за данные рамки.
v Принцип доказательности и обоснованности выводов - экспертиза должна содержать доказательное обоснование всех выводов, содержащихся в экспертизе.
v Принцип независимости эксперта - эксперт не должен подвергаться воздействию со стороны третьих лиц при выполнении исследования.
v Принцип правомерности - экспертиза должна производится на законной (правовой) основе без нарушения установленных правил и процедур.
v Принцип ответственности эксперта – эксперт несет личную ответственность за проведенную экспертизу и ее выводы в случаях и на основании, предусмотренных в законе.
Вопрос 2. Виды правовой экспертизы нормативных правовых актов.
Критерии классификации правовой экспертизы правовых актов (И.А. Закиров):
1. По характеру специальных знаний.
- Экспертизы с использованием только юридических знаний.
- Экспертизы с использованием дополнительно философских, социологических, филологических, технических, экономических и др. знаний.
2. По разновидности юридического процесса.
- Экспертизы в правотворческом процессе.
- Экспертизы в правоприменительном процессе.
- Экспертизы в интерпретационном процессе.
3. По уровню знаний.
- Научные экспертизы.
- Профессионально-должностные экспертизы.
4. По заказчику экспертизы.
- Экспертизы, проводимые по решению органов публичной власти.
- Экспертизы, проводимые по решению общественных учреждений.
- Экспертизы, проводимые по заказу физических и юридических лиц.
5. По связи с деятельностью суда.
- Судебные экспертизы.
- Несудебные экспертизы.
6. По связи эксперта с государством.
- Государственные экспертизы.
- Негосударственные экспертизы.
7. По объему исследования.
- Основные экспертизы.
- Дополнительные экспертизы.
- Полные экспертизы.
- Неполные экспертизы.
8. По последовательности исследования.
- Первичные экспертизы.
- Повторные экспертизы.
9. По числу экспертов.
- Единоличные экспертизы.
- Комиссионные экспертизы.
10. По числу объектов исследования.
- Однообъектные экспертизы.
- Многообъектные экспертизы
11. По месту проведения.
- Экспертизы, проводимые в экспертном учреждении.
- Экспертизы, проводимые вне экспертного учреждения.
12. По качеству исследования.
- Качественные экспертизы.
- Некачественные экспертизы.
13. По юридической силе акта.
- Экспертиза действующего правового акта.
- Экспертиза проекта правового акта.
14. По способу оценки положений нормативного акта (Е.В. Раздьяконова, Е.-Д.С. Третьякова).
- Правовая экспертиза.
- Антикоррупционная экспертиза.
15. По обязательности проведения
- Обязательная для проведения экспертиза.
- Факультативная (инициативная) экспертиза.
16. Со смешанным критерием.
(Д.В. Чухвичев)
Вопрос 3. Значение правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов в процессе нормотворчества.
Функции правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов:
v Превентивная функция - экспертиза предвосхищает принятие дефектного правового акта.
v Прогностическая функция - экспертиза может определить потенциальные последствия действия акта, включая негативные.
v Рекомендательная функция - кроме выявления дефектов в правовом акте, эксперт может сформулировать предложения по совершенствованию акта.
v Аргументационная функция - экспертиза может содержать дополнительные к авторским аргументы в пользу той или иной модели правового регулирования.
v Антиконфликтная функция - экспертиза, как институт представляющий независимое экспертное мнение, может привести к разрешению конфликта между различными группами или точками зрения при принятии правового акта.
v Информационная функция - экспертиза содержит информацию о содержании акта, содержащейся в нем модели правового регулирования, последствиях принятия акта.
v Сравнительная функция - экспертиза содержит сравнение двух или более моделей правового регулирования: существующией в настоящее время и будущей модели.
v Контрольная функция - экспертиза позволяет дать оценку качеству работы по разработке правового акта и не принять решение о принятии некачественного правового акта.
Последствия правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов:
1. Решение о доработке проекта правового акта. Последствия правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов
2. Решение об отклонении проекта правового акта.
3. Решение о вынесении на общественное обсуждение проекта правового акта.
4. Решение о принятии проекта в качестве правового акта.
Вопрос 4. Субъекты правовой экспертизы правовых актов.
Субъект правовой экспертизы правовых актов – лицо, обладающее необходимыми компетенциями (знаниями, умениями, навыками) для правового исследования и правовой оценки правовых актов по вопросам правовой экспертизы, в связи с чем обладающее правом и/или обязанностью провести исследование и дать экспертное заключение по поставленным вопросам.
Признаки субъекта правовой экспертизы нормативных правовых актов:
1. Персональный характер - эксперт может быть отдельным человеком или организацией (должностным лицом организации).
2. Компетентность (квалификация) эксперта – эксперт должен обладать необходимыми познаниями в соответствующей сфере по вопросам экспертизы.
3. Эксперт наделен в силу правового акта соотвествующими правами, обязанностиями (или полномочиями).
4. Эксперт несет ответственность за выводы экспертного заключения (в случаях указанных в законе).
Классификация субъектов правовой экспертизы НПА:
1. По функции:
- Заказчик.
- Исполнитель - эксперт.
2. По числу экспертов:
- Единолично эксперт.
- Коллектив экспертов.
3. По роли на стороне исполнителя:
- Эксперт.
- Руководитель экспертной организации.
4. По должностному положению:
- Внтуренний эксперт.
- Независимый эксперт.
5. По инициативе:
- Назначенный эксперт.
- Инициативный эксперт.
6. По соотношению с органами публичной власти:
- Государственный (муниципальный) эксперт.
- Общественный эксперт.
7. По универсальности:
- Универсальные эксперты (МЮ, ГП).
- Узкоспециальные эксперты.
Министерство юстиции РФ осуществляет полномочия:
1. 8) проводит правовую экспертизу проектов законодательных и иных НПА, вносимых ФОИВ на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ, а также проектов концепций и технических заданий на разработку проектов ФЗ;
2. 8.1) проводит антикоррупционную экспертизу проектов ФЗ, проектов указов Президента РФ и проектов постановлений Правительства РФ, разрабатываемых ФОИВ, иными государственными органами и организациями, при проведении их правовой экспертизы;
3. 10.1) проводит антикоррупционную экспертизу проектов поправок Правительства РФ к проектам ФЗ, подготовленным ФОИВ, иными государственными органами и организациями, при проведении их правовой экспертизы;
4. 14.2) проводит в установленном порядке антикоррупционную экспертизу НПА ФОИВ, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер.
5. 17) проводит правовую экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам;
6. 17.2) проводит в установленном порядке антикоррупционную экспертизу НПА субъектов РФ при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный банк НПА субъектов РФ – федеральный регистр НПА субъектов РФ;
7. 19.1) проводит в установленном порядке антикоррупционную экспертизу уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы при их государственной регистрации.
8. Дает заключения по вопросам соответствия положений международного договора законодательству Российской Федерации и их юридической силы в Российской Федерации, а также по иным вопросам, связанным с вступлением в силу и выполнением такого договора – статья 10 ФЗ О международных договорах.
(Указ Президента РФ № 1313 от 13.10.2004 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»)
Прокуратура осуществляет полномочия:
Статья 9. Участие в правотворческой деятельности
• Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Статья 9.1. Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов
• 1. Прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке и согласно методике, определенной Правительством РФ, проводит антикоррупционную экспертизу НПА ФОИВ, ОГВ субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.
(Федеральный закон № 2202-1 от 17.01.1992 «О прокуратуре Российской Федерации»)
Вопрос 5. Правовое регулирование экспертной деятельности.
Правовое регулирование правовой экспертизы НПА имеет несколько уровней:
А. Федеральный законодательный.
1. Федеральный закон № 212-ФЗ от 21.07.2014 «Об основах общественного контроля»,
2. Федеральный закон «Об общественной палате РФ»,
3. Федеральный закон № 172-ФЗ от 17.07.2009 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов»,
4. Федеральный закон № 101-ФЗ от 15.07.1995 «О международных договорах Российской Федерации»,
5. Федеральный закон № 184-ФЗ от 06.10.1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»,
6. Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
7. Федеральный закон № 2202-1 от 17.01.1992 «О прокуратуре Российской Федерации».
Б. Федеральный подзаконный.
1. Указ Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации"
2. Постановление Правительства РФ от 29.11.2000 № 904 "Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации"
3. Постановление Правительства РФ от 19.08.2011 № 694 "Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации"
4. Постановление Правительства РФ от 03.06.1995 № 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации"
5. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (вместе с "Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", "Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов")
6. Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»
7. Постановление Правительства РФ от 02.08.2001 № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» 8. "Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов" (Письмо Аппарата Государственной Думы РФ от 18.11.2003 № вн2-18/490)
Б. Федеральный подзаконный (ведомственный - МЮ).
1. Приказ Минюста России от 26.04.2012 № 66 "Об утверждении Порядка ведения государственного реестра независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации"
2. Приказ Минюста России от 29.03.2019 № 57 "Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации"
3. Приказ Минюста России от 20.08.2013 № 144 "Об утверждении Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации"
4. Приказ Минюста России от 31.05.2012 № 87 "Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации"
5. Приказ Минюста РФ от 04.05.2007 № 88 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"
6. Приказ Минюста России от 21.10.2011 № 363 "Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы"
Б. Федеральный подзаконный (ведомственный - ГП).
1. Приказ Генпрокуратуры России от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»
2. Приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2007 № 144 "О правотворческой деятельности ор ганов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления" (вместе с "Положением об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации")
В. Региональный законодательный.
1. Закон Свердловской области от 20.02.2009 № 2-ОЗ "О противодействии коррупции в Свердловской области"
2. Закон Свердловской области от 10.03.1999 № 4-ОЗ «О правовых актах в Свердловской области»
3. Закон Свердловской области от 26.12.2008 № 145-ОЗ "Об организации и ведении Свердловского областного регистра муниципальных нормативных правовых актов"
4. Закон Свердловской области от 14.07.2014 № 74-ОЗ «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Свердловской области и проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов Свердловской области и муниципальных нормативных правовых актов»
5. Закон Республики Северная Осетия-Алания от 12 февраля 2014 года № 3-РЗ «Об общественной экспертизе проектов законов Республики Северная Осетия – Алания»
Г. Региональный подзаконный.
1. Постановление Правительства Свердловской области от 02.04.2014 № 267-ПП «Об утверждении Порядка проведения правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов»
2. Постановление Правительства Свердловской области от 26.11.2014 № 1051-ПП "О проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Свердловской области и экспертизы нормативных правовых актов Свердловской области"
Д. Муниципальный подзаконный.
1. Решение Екатеринбургской городской Думы от 22.03.2016 № 6/47 "Об утверждении Положения "О проведении оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов Екатеринбургской городской Думы и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов Екатеринбургской городской Думы»
2. Постановление Администрации г. Екатеринбурга от 18.01.2012 № 117 "Об утверждении Положения о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Администрации города Екатеринбурга»
3. Постановление Администрации г. Екатеринбурга от 17.12.2014 № 3855 "Об утверждении Положения о проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Администрации города Екатеринбурга и экспертизы нормативных правовых актов Администрации города Екатеринбурга"
Е. Локальный.
1. "Положение о порядке проведения общественной экспертизы" (утв. решением совета Общественной палаты РФ от 15.05.2008, протокол № 4-С)
2. Положение об экспертах Общественной палаты Свердловской области (утверждено Решением совета Общественной палаты Свердловской области от 4 октября 2018 года)
Комментариев нет:
Отправить комментарий