Лекция № 1
Предмет, принципы и система административно – процессуального
права
1. Административный процесс и административные
производства.
2. Понятие и сущность административного процесса.
3. Предмет административно- процессуального
права.
4. Принципы административно-процессуального
права.
5. Предмет административного процесса.
6. Система административно - процессуального
права.
1.
Административный процесс и административные производства
Процесс - это совокупность действий для достижения определенного
результата. Административный процесс является разновидностью юридических
процессов, которые, в свою очередь, выступают составными частями социальных.
Юридические процессы имеют следующие общие черты (см. Бахрах
Д.Н. Административное право, М. 1993.):
- это сознательная, целенаправленная деятельность;
- она связана с реализацией властных полномочий субъектами
публичной власти;
- она запрограммирована на достижение определенных юридических
результатов, направлена на решение юридических дел;
- промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в
официальных документах;
- эта деятельность регламентирована юридическими процессуальными
нормами.
Административный процесс, обладая всеми указанными признаками
юридического процесса, имеет свои, присущие только ему особенности:
1) он является разновидностью властной деятельности субъектов
управления, в том числе органов исполнительной власти, судей (при рассмотрении
дел об административных правонарушениях) и прокуроров;
2) направлен на достижение юридических результатов при решении определенных
управленческих дел;
3) урегулирован нормами административного права.
Административный процесс - это урегулированные
административно-процессуальными нормами последовательно совершаемые действия по
осуществлению управленческой деятельности.
Административный процесс направлен на реализацию материальных
административно-правовых норм, которые охватывают своим регулированием широкий
круг общественных отношений. То есть административно-процессуальные нормы
регулируют не только правоприменительную деятельность, но и порядок принятия и
издания норм права, подлежащих реализации, в том числе тех, которые
устанавливают права и обязанности участников, административного процесса (см.
Коренев А.П. Административное право России. Ч. 1. М. 1996.). То есть налицо
широкое понимание административного процесса, представляющего собой
правотворческую и правоприменительную деятельность. Другие авторы, предлагают
выделять три части административного процесса: процесс управленческого
правотворчества, правонаделительный (оперативно-распределительный) и
административно-юрисдикционный процесс (см. Масленников М.Я.
Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж. 1990 и др.)
По мнению Ю.М.Козлова (см. Гл. 17 учебника «Административное
право» М:Юристъ. 1999.) понятие административного процесса следует
рассматривать как в широком смысле (административно-процессуальная или
правоприменительная деятельность), так и в узком
(административно-юрисдикционная или правоохранительная деятельность).
Административный процесс отличается от уголовного и гражданского
процессов тем, что он представляет собой последовательно совершаемые действия
по осуществлению управленческой деятельности, т.е. его содержанием являются
управленческие процессуальные отношения как процедурного, так и юрисдикционного
характера. В отличии от других видов процесса он охватывает более широкий круг
общественных отношений, имеет более сложную структуру. Так, только
административный процесс в его юрисдикционном смысле включает в себя
производство по рассмотрению жалоб граждан, дисциплинарное производство и
производство по делам об административных правонарушениях.
Что касается административно-процедурной деятельности, то при ее
осуществлении возникает неизмеримо большее число отношений, регулируемых
административно-процессуальными (процедурными) нормами.
Сфера применения административного процесса не ограничивается
реализацией административного материального права и защитой
административно-правовых отношений. Так, в процессе правоприменительной
деятельности субъекты исполнительной власти применяют нормы других отраслей
права (финансового, земельного и др.).
Но порядок их применения определяется административно-процессуальными
нормами.
Существуют и другие точки зрения на понятие, сущность и виды
административного процесса.
2.
Понятие и сущность административного процесса
Административный процесс - это урегулированная административно-процессуальными нормами
деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также судей
по разрешению индивидуально-конкретных дел, возникающих из правоотношений
органов публичной власти с физическими лицами и организациями
Сущность: Особенности современной административно-процессуальной
деятельности как составной части административного процесса.
1) эта деятельность является частью публичного (государственного
и муниципального) управления, юридической процессуальной формой его реализации.
2) это государственно-властная деятельность, выражаемая в
вынесении индивидуальных и нормативных правовых актов, обязательных для
исполнения всеми участниками этой деятельности.
3) в этой деятельности сочетается односторонняя властность
органа исполнительной власти и его должностных лиц на стадии возбуждения
административно-конкретного дела и издания односторонне-властного
юрисдикционного акта по делу, а также исполнения принятого решения. Здесь
проявляется юридическое неравенство сторон и юридическое процессуальное
равенство участников административного дела перед законом на стадии его
разрешения.
4) административно-процессуальная деятельность предназначена для
обеспечения государственного управления и материальных отраслей российского
права, связанных с управлением, т. е. она вторична по отношению к ним, но
отнюдь не второстепенна.
5) представляет собой довольно сложную систему многообразных
составляющих ее процедур и производств, проходящих в рамках каждого вида
процесса определенные стадии, логически следующие одна за другой, в пределах
которых совершается множество процессуальных действий.
6) это не любая властная деятельность, а исключительно
юридическая. Ее смысл – получение юридического результата, реализация материальных
норм российского права.
Выделяют два вида:
1) Административно-процедурный процесс (управленческий процесс),
который обеспечивает деятельность органов исполнительной власти, связанную с
осуществлением функций, реализацией прав, свобод и законных интересов граждан и
организаций. Этот процесс включает в себя следующие управленческие процедуры:
процедура по принятию нормативных актов государственного управления; процедура
по рассмотрению предложений и заявлений граждан и обращения организаций;
лицензионно-разрешительная и регистрационная процедуры; процедуры по выдаче
актов гражданского состояния; процедура по предоставлению государственных услуг;
в данном процессе нет конфликта!
2) Административно-юрисдикционный процесс, который обеспечивает
соблюдение, защиту, охрану прав, свобод и законных интересов граждан и
организаций в сфере, как правило, функционирования исполнительной власти и их
должностных лиц. Потребность в юрисдикционном процессе возникает при
наступлении конфликтной ситуации, негативного юридического факта.
3.
Предмет административно- процессуального права
В теории права выделяются три главных основания для
характеристики самостоятельных правовых отраслей:
— предмет правового регулирования,
— метод правового регулирования,
— наличие обособленной нормативной базы.
Определяющим критерием признается предмет правового
регулирования.
Административный процесс (независимо от концептуального
понимания) обладает собственным предметом регулирования, имеет свои методы
такого регулирования и неуклонно развивающуюся нормативную базу. Поэтому вполне
закономерно сделать вывод: система правовых норм, направленных на регулирование
общественных отношений, возникающих в сфере функционирования исполнительной
власти, обеспечения и охраны правопорядка, а также в сфере судебной
деятельности при разрешении административных конфликтов по спорам о
субъективных публичных правах образует административно-процессуальное право.
Следует особо оговориться, что в качестве самостоятельной
отрасли права административный процесс в настоящее время не рассматривается.
Однако очевидно, что именно процессуальная часть административного права
требует наиболее активного и масштабного развития, что естественным образом
повлечет еще большее общее расширение огромной по своему объему отрасли
отечественной правовой системы — административного права. Поэтому возможность
обособления и рассмотрения административного процесса в качестве самостоятельной
отрасли уже сейчас имеет некоторые основания, которые, возможно, в ближайшее
время будут развиваться более быстрыми темпами. Более того, рассматривать
административный процесс в качестве самостоятельной правовой отрасли нам
позволяет и Конституция РФ, которая определяет административное и
административно-процессуальное законодательство в качестве самостоятельных
отраслей законодательства.
Предмет правового
регулирования — главнейший критерий
разграничения и выделения отраслей права. Регулирующее воздействие
административно-процессуального права осуществляется через систему
административно-процессуальных отношений, участники которых действуют в
пределах предоставленных им прав и возложенных на них обязанностей, вследствие
чего сама деятельность участвующих в процессе лиц является результатом
осуществления прав или выполнения обязанностей. Административно-процессуальные
отношения являются объектом правового регулирования, а
административно-процессуальная деятельность выступает в качестве предмета
такого регулирования.
Предметом административно-процессуального права является система
прав и обязанностей в сфере исполнительно-распорядительной деятельности
публичной власти, совокупность правил, нормирующих субъективные публичные
интересы, и сам административный процесс как способ охраны и защиты этих прав и
интересов.
В силу сложного содержательно-функционального определения
юридической категории «административный процесс», предмет
административно-процессуального регулирования также достаточно сложен. Не
вдаваясь в дискуссию о различных взглядах на проблему определения предмета,
констатируем, что в его содержание сегодня наиболее часто включается весь
массив отношений (норм, их регламентирующих), возникающих в процессе
осуществления упорядочивающего воздействия субъектами исполнительной власти
(федерального уровня, регионального, муниципального). То есть, если сказать
более обобщенно, то предмет административного процесса составляют:
— позитивная управленческая деятельность органов исполнительной
власти, их должных лиц и иных надлежаще уполномоченных субъектов,
осуществляемая в целях упорядочения объектов и систем;
— охранительно-принудительная деятельность органов
исполнительной власти, их должных лиц, иных надлежаще уполномоченных субъектов,
а также судов (судей), осуществляемая в целях охраны, поддержания и обеспечения
установленного правопорядка;
— судебная административно-юстиционная деятельность,
осуществляемая в форме судопроизводства в целях разрешения возникающих
управленческих конфликтов и защиты субъективных публичных прав, свобод и
законных интересов.
Метод правового регулирования представляет собой совокупность
приемов и способов воздействия правовых норм и правил на конкретные
общественные отношения. Реализуется метод правового регулирования путем установления
в нормах определенных предписаний, до-зволений и запретов. Однако из подобной
классификации типов правового регулирования вовсе не вытекает, что дозволение
присуще только гражданскому праву, предписание — административному, а запрет —
уголовному. Все три типа правового регулирования можно обнаружить в любых
отраслях, но решающим в одних является дозволение, в других — предписание, в
третьих — запрет.
Если анализировать административно-процессуальное право с точки
зрения преобладания одного из названных методов, то можно увидеть ярчайшую
особенность — в каждой из частей, составляющих конструкцию «административный
процесс», доминируют разные способы регулирования. Так, для позитивного
административного (управленческого) процесса характерно преобладание
предписания, для охранительного (административно-юрисдикционного) процесса
приоритетен запрет, а административная юстиция базируется на предоставлении
возможности (дозволения) оберегать и отстаивать собственные публичные права и
интересы.
Сочетание вышеназванных основных способов воздействия образует
такие специфические методы правового регулирования, как императивный
(директивный) или диспозитивный (автономный). Практическое использование этих
методов характерно для двух блоков правовых отраслей — публичного и частного.
Императивный метод — строго обязательный, не допускающий отступлений от требований
юридического установления. Он присущ административно-процессуальному праву в
меньшей степени, чем уголовно-процессуальному (где этот метод является преобладающим),
но в большей степени, чем гражданско-процессуальному (где стороны могут
использовать свои процессуальные полномочия, основываясь на принципе
диспозитивности). Кроме того, при осуществлении л ю б о й процессуальной
деятельности необходимо опираться на предписания, определяющие единственно
возможные при данных условиях способы поведения участников процесса.
Диспозитивный метод основан на учете инициативы, самостоятельности в выборе того
или иного поведения участниками регулируемых отношений. Он допускает
возможность сторонам урегулировать собственные действия по своему усмотрению.
Несмотря на достаточно значительную роль императивных предписаний, этот метод в
административно-процессуальном праве получает все большее развитие. Например, в
административно-юстиционном процессе крайне велика роль дозволения, что
проявляется в возможности стороны процесса подавать или не подавать
административный иск, отказаться от иска, заключить соглашение и т.д.
В зависимости от сочетаний запретов и дозволений можно выделить
еще одну разновидность типов правового регулирования:
1) общедозволительное, т.е. такое, в основе которого находится
общее дозволение и которое поэтому строится по принципу «дозволено все, кроме
того, что прямо запрещено законом». Именно этот тип регулирования является
преобладающим при определении процессуального статуса истца в административном
процессе (как уже говорилось, этой стороне в процессе дозволяется использовать
свои процессуальные права только по собственному усмотрению: подавать или нет
иск, поддерживать его или отказаться от исковых требований и т.д.);
2) запретительное, т.е. такое, в основе которого лежит общий
запрет и которое поэтому строится по принципу «запрещено все, кроме того, что
прямо разрешено законом». Этот тип правового регулирования преобладает для
системы властенаделенных участников процесса — т.е., субъектов, обладающих
собственными полномочиями по осуществлению управления, его охране или
разрешения конфликтов (органы власти и их должностные лица). Иное соотношение
методов регулирования здесь невозможно в силу того, что суть деятельности органа
государственной власти сводится именно к осуществлению его компетенции только
на основании и во исполнение законодательства. Единственное основание,
позволяющее органу действовать без строгой регламентации, — это определенные
законодательно вопросы, по которым допускается возможность осуществления
полномочий органом власти по усмотрению.
Определение предмета и метода административно-процессуального
права позволяет установить систему этой правовой отрасли. Однако поскольку
процессуальная деятельность в административном праве крайне разнообразна, то
предлагать дальнейшее сохранение системы единой конструкции административного
процесса вряд ли целесообразно. Очевидно, что, если в целях сохранения
«единства» административного процесса попытаться найти общие черты таких его
частей, как судебное рассмотрение дела (судопроизводство) и регистрационное
(лицензионное) производство, — это будет лишено всякой логики и смысла.
Кроме этого, анализ действующего административного
законодательства также не свидетельствует в пользу собственной систематизации в
рамках единого понятия, поскольку судебно-процессуальное законодательство,
деликтное законодательство и процедурно-управленческие нормы развиваются
совершенно обособленно друг от друга и имеют различные задачи дальнейшей модификации.
Так, по мнению ученых:
— административная юстиция должна быть урегулирована посредством
Кодекса административного судопроизводства,
— процесс реализации административного принуждения должен и
далее регламентироваться специальными отраслевыми актами (совершенствоваться на
уровне РФ, например, КоАП РФ, и развиваться на уровне субъектов РФ — кодексы и
законы об административной ответственности (административном принуждении)),
— многочисленные процедурные правила в сфере осуществления публичного
управления субъектами исполнительной власти должны получить должное оформление
в виде рамочного акта федерального уровня, например, Закона об административной
процедуре или Управленческого кодекса, и соответствующей нормативной
регламентации на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.
Таким образом, система российского
административно-процессуального права может быть представлена следующим
образом:
ОБЩАЯ ЧАСТЬ, включающая базовые юридические константы, присущие
любой сфере публичного управления:
1. Нормы, определяющие основные параметры осуществления
исполнительно-распорядительного властного управленческого воздействия.
2. Нормы, устанавливающие формы реализации такого воздействия.
3. Нормы, регулирующие административно-процессуальный статус
властенаделенных субъектов.
4. Нормы, устанавливающие основы административно-процессуального
статуса невластных субъектов.
5. Нормы, закрепляющие системы принципов осуществления процедурно-процессуальной
деятельности.
6. Нормы, обеспечивающие контрольно-надзорные механизмы в
административном процессе.
ОСОБЕННАЯ (СПЕЦИАЛЬНАЯ) ЧАСТЬ, включающая качественную
регламентацию различных блоков административной процедурно-процессуальной
деятельности, и разделенная, в зависимости от содержания этой деятельности, на
три раздела:
Первый раздел (позитивное управление)
1. Нормы, регулирующие производство по изданию правовых актов
управления.
2. Нормы, регулирующие административно-договорное производство.
3. Нормы, регулирующие регистрационное производство.
4. Нормы, регулирующие лицензионно-разрешительное производство.
5. Нормы, регулирующие поощрительное производство.
6. Нормы, регулирующие производство по обращениям граждан.
7. Нормы, регулирующие отдельные административные процедуры
(например, процедуры осуществления воинского призыва, экспертно-удостоверительные
процедуры).
Второй раздел (юрисдикционное управление)
1. Нормы, регулирующие производство по делам об административных
правонарушениях.
2. Нормы, регулирующие дисциплинарное производство.
3. Нормы, регулирующие исполнительное производство.
4. Нормы, регулирующие процедуры реализации мер
административного принуждения (например, процедуры процессуального обеспечения,
процедуры применения мер административного пресечения).
Третий раздел (судебное рассмотрение административных споров —
административная юстиция)
1. Нормы, регулирующие производство об обжаловании нормативных
правовых актов.
2. Нормы, регулирующие производство об обжаловании
индивидуальных нормативных актов, а также действий и решений властных
субъектов.
3. Нормы, регулирующие разрешение коллизий между актами органов
исполнительной власти и споров о компетенции.
4.
Принципы административно-процессуального права
Административный процесс в целом и все составляющие его
производства как деятельность по разрешению индивидуально-конкретных дел в
сфере государственного управления базируется на принципах, определяющих основы
данной процессуально деятельности.
К принципам административного процесса относятся следующие:
1) законности;
2) заинтересованности масс;
3) быстроты процесса;
4) охраны интересов личности и государства;
5) гласности;
6) материальной истины;
7) равенства сторон;
8) национального языка;
9) самостоятельности в принятии решения;
10) ответственности компетентных органов и лиц за ненадлежащее
ведение процесса и принятое решение.
В научной и учебной литературе можно встретить иную редакцию
отдельных из перечисленных принципов, либо дополнения к указанному перечню. Так
А.П. Коренев принцип «материальной истины» именует как «всестороннее и
объективное исследование конкретных фактов и обстоятельств дела» и
дополнительно называет принцип «экономичности и эффективности процесса»21.
Ю.М.Козлов наряду с принципом «гласности» выделяет принцип «доступности»
административного процесса. В свою очередь И. В. Панова дополняет
вышеприведенный перечень принципами «двухступенности административного
процесса» и «активности правоохранительных органов».
Раскроем содержание перечисленных принципов.
1. Принцип законности — универсальный принцип, распространяющийся на все без
исключения стороны общественной и государственной жизни, в том числе и на
административный процесс.
Статья 15 Конституции Российской Федерации установила, что
«органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные
лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской
Федерации и законы».
Применительно к административно-процессуальной деятельности
принцип законности состоит в требовании обязательного соблюдения как материальных,
так и процессуальных норм права. Данное обстоятельство имеет первостепенное
значение для административного процесса, в ходе которого как раз и происходит
применение материальных норм административного, а также ряда других отраслей
российского права.
2. Принцип заинтересованности граждан России в надлежащем
осуществлении и результатах административного процесса представляет собой
отражение ряда положений Конституции Российской Федерации. Так, п. 1 ст. 32
Основного закона закрепляет право граждан на участие в управлении делами
государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Федеральные законы и иные правовые нормативные акты устанавливают
разнообразные формы такого участия. Например, ст. 4 «Положения о
государственных наградах Российской Федерации» устанавливает, что ходатайства о
награждении государственными наградами возбуждаются в коллективах предприятий,
учреждений, организаций частной, государственной, муниципальной и иных форм
собственности.
Согласно ст. 25.5 КоАП РФ, для оказания юридическом помощи
потерпевшему при осуществлении производства по делам об административных
правонарушениях может участвовать представитель. Представитель, допущенный к
участию в производстве по делу об административном правонарушении вправе
знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять
ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать применение мер
обеспечения производства по делу, пользоваться иными процессуальными правами в
соответствии с КоАП РФ.
2. Принцип быстроты
процесса является следствием динамичности, как
свойства государственной управленческой деятельности, реализуемой органами
исполнительной власти.
С другой стороны, этот принцип выступает в качестве определенной
юридической гарантии реализации гражданами их прав и охраняемых законом
интересов. Поэтому действующее законодательство в необходимых случаях
устанавливает сроки, в течение которых должны быть совершены процессуальные
действия по административному делу. Так, например, законодательство,
регулирующее порядок рассмотрения жалоб граждан в сфере государственного
управления, закрепляет сроки рассмотрения этих видов обращений граждан надлежащими
органами исполнительной власти или местного самоуправления.
3. Принцип охраны
интересов личности и государства в
административном процессе опирается на конституционное положение, согласно
которому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание,
соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность
государства» (ст. 2 Конституции РФ). А в Федеральном законе от 27 июля 2004 г.
«О государственной гражданской службе Российской Федерации» это указание
Конституции Российской Федерации сформулировано как один из принципов
гражданской службы (ст. 4 Закона); ст. 18 данного Закона обязывает гражданского
служащего «исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод
человека и гражданина определяет смысл и содержание его профессиональной
служебной деятельности».
4. Принцип гласности — традиционный процессуальный принцип. Он означает, что
рассмотрение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления
происходит публично, открыто, за исключением случаев, предусмотренных
законодательством. Лица, участвующие в процессе, вправе свободно знакомиться с
материалами дела, необходимыми документами. В соответствии с Федеральным
законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих
права и свободы граждан» установлено, что «каждый гражданин имеет право
получать, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить
возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно
затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом
ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах» (ст.
2).
5. Принцип материальной
истины означает, что орган исполнительной
власти, должностное лицо, государственный служащий, рассматривающий дело,
обязан использовать все имеющиеся возможности для сбора и привлечения
доказательств, относящихся к данному производству, должным образом их оценить,
полностью исключив односторонний, а тем более предвзятый подход к оценке
доказательств и принятию решения. Таким образом, принцип материальной истины
возлагает ряд важных обязанностей на субъектов, рассматривающих
административное дело.
6. Принцип равенства
сторон в административном процессе вытекает из
более общего положения, согласно которому «государство гарантирует равенство
прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности,
языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места
жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным
объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения
прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или
религиозной принадлежности» (ст. 19 Конституции Российской Федерации).
Названный принцип административного процесса находит свою
реализацию в закреплении определенного правового статуса сторон, установления
их административно-процессуальных прав и обязанностей как участников определенного
вида правовых отношений.
7. Осуществление
процесса на языке коренного населения — принцип,
который обусловлен конституционным правом каждого «на пользование родным
языком, на свободный выбор языка общения» (ст. 26 Конституции Российской
Федерации). Участвующему в административном процессе лицу, не владеющему
языком, на котором ведется производство по данному делу, обеспечивается право
выступать, заявлять ходатайства и т. д. на родном языке, беспрепятственно пользоваться
услугами переводчика.
8. Принцип
самостоятельности принятия решения при рассмотрении административного дела в сфере государственного управления
органами исполнительной власти есть необходимое условие осуществления
компетенции соответствующего органа, должностного лица, государственного или
муниципального служащего. Названный принцип означает, что вышестоящий орган
исполнительной власти или должностное лицо без особой на то необходимости не
должны вмешиваться в правомерные решения нижестоящей структуры.
9. Принцип
ответственности государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих служебных обязанностей, в
том числе и в области процессуальной деятельности, предусмотрен, например ст.
57—59 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской
службе Российской Федерации».
5.
Предмет административного процесса
Предмет
административного процесса — это общественные
отношения, возникающие в связи с конкретными индивидуальными делами и влияющие
на правовой статус граждан и организаций.
Некоторые аспекты предмета административного процесса:
Правоприменительная работа органов государственного управления и
исполнительных органов местного самоуправления. Они осуществляют полномочия,
которые предоставлены им законами и иными нормативно-правовыми актами.
Конфликты граждан и компаний с органами публичной власти. Они
обусловлены обжалованием в административном порядке и оспариванием в судебном
порядке действий и решений органов власти.
Использование органами публичной власти принудительных мер для
обеспечения законности и пресечения правонарушений со стороны юридических и
физических лиц.
Также предметом административного процесса может быть род
деятельности органа публичной власти, например, порядок оказания конкретного
вида государственных услуг, порядок работы над проектами законодательных и иных
нормативных правовых актов.
6.
Система административно - процессуального права
Система общественных отношений, составляющих предмет
регулирования административно-процессуального права, лежит в основе и предопределяет
соответствующее системное расположение административно-процессуальных норм в
структуре одноименной отрасли, обеспечивающих реализацию этих отношений.
Элементами системы любой отрасли права выступают институты
данной отрасли, т.е. группы правовых норм, регулирующие однородные по характеру
виды общественных отношений, входящие в предмет правового регулирования данной
отрасли права.
Мнений по поводу системы административно-процессуального права,
как и самих сторонников выделения данной отрасли в качестве самостоятельной
отрасли российской правовой системы, немного.
Основой таких представлений является мнение В.Д.Сорокина. С его
точки зрения, основу системы административно-процессуального права составляют
две большие группы норм, различающиеся между собой по конкретному содержанию
регулируемых ими общественных отношений.
Первая группа норм составляет Общую часть
административно-процессуального права. Она регулирует вопросы общего свойства,
магистрального характера, которые могут быть распространены на самые различные
группы отношений. Сюда относятся, например, административно-процессуальные
нормы, определяющие цели и задачи процессуальной деятельности органов
исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а
также некоторых других правомочных субъектов, нормы, регулирующие принципы
процессуальной деятельности, т. е. составляющих её производств в целом, основы
правового положения её участников и др.
Другая большая группа административно-процессуальных норм
регулирует более узкие, обособленные группы общественных отношений, возникающих
главным образом в ходе осуществления того или иного вида административного
производства. Эти нормы в своей совокупности составляют Особенную часть административно-процессуального
права.
Общая часть, по мнению В.Д.Сорокина включает группы норм
(институты) регулирующие:
1) статус участников административного процесса;
2) порядок производства по индивидуально-конкретным делам в сфере
государственного управления;
3) контрольно-надзорную деятельность в целях обеспечения
законности при рассмотрении индивидуально-конкретных дел органами
исполнительной власти.
Особенная часть включает группы норм (институты), регулирующие
следующие производства:
1) по принятию нормативных актов государственного управления;
2) по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций
в сфере государственного управления;
3) по административно-правовым жалобам и спорам;
4) производство по делам о поощрениях;
5) регистрационное;
6) лицензионное;
7) исполнительное;
8) по делам об административных правонарушениях;
9) по дисциплинарным делам.
Мнение о делении административно-процессуального права на общую
и особенную части, и содержание общей части разделяют и другие авторы46. Мнение
о содержании особенной части обусловлено представлениями авторов о структуре
административного процесса. К примеру, С.Н. Махина в рамках особенной части
выделяет административно-договорное производство, процедуры реализации мер
административного принуждения, производство об обжаловании нормативных правовых
актов.
В данном курсе лекций помимо перечисленных В.Д.Сорокиным
производств, в рамках особенной части курса административно-процессуального
права рассматриваются
10) контрольно-надзорное производство и
11) производство по применению отдельных мер административного
предупреждения и административного пресечения.
Вопросы для дискуссии
1. Концепции административного процесса в науке отечественного
административного права.
2. Понятие административной юрисдикции. Соотношение
административно-юрисдикционного и управленческого процессов.
3. Административно-процессуальное право, как подотрасль
административного права: предмет, метод, источники, система, особенности норм.
Проблемы формирования источниковой базы.
4. Система принципов административного процесса: законность;
объективность; равенство участников перед законом; публичность. Проблемы
реализации принципов оперативности, экономичности и эффективности
административного процесса.
5. Понятие административного производства. Виды производств.
6. Понятие стадии административного процесса. Виды стадий.
7. Особенности производства по делам об административных
правонарушениях.
8. Дисциплинарное производство.
9. Внесудебный порядок разрешения административно-правовых споров.
10.
Административное
судопроизводство: процессуальные и организационные проблемы.
11.
Особенности доказательств и
доказывания в административном процессе.
Теоретические вопросы
1. Укажите положительные и отрицательные черты «узкой» и «широкой»
трактовок административного процесса.
2. Какое из приведённых в юридической литературе определений
административной юрисдикции вы считаете более обоснованным и почему?
3. Чем, по вашему мнению, является административно-процессуальное
право: подотраслью административного права, институтом административного права
или самостоятельной отраслью права?
4. Считаете ли вы необходимым существование такого принципа
административного процесса как оперативность? Как в этой связи расценить
немедленное исполнение административного ареста до истечения срока обжалования
соответствующего постановления?
5. Считаете ли вы необходимым создание административного кодекса
или иного кодифицированного нормативного акта в сфере государственного
управления? Правовое регулирование каких производств должно быть в этом акте?
6. Какие трактовки понятия «административно-правовой спор» существуют
в юридической литературе? Находит ли это понятие своё легальное выражение?
7. Как соотносятся между собой понятия «административная юстиция» и
«административное судопроизводство»?
8. В какой организационной форме должно на ваш взгляд
осуществляться административное судопроизводство? Считаете ли вы необходимым
создание административных или иных специализированных, например, финансовых,
судов?
9. Как на ваш взгляд соотносятся понятия «административный
процесс», «управленческий процесс», «административно-юрисдикционный процесс»?
10.
Что такое
административно-правовой спор
Задания и задачи.
1. Приведите существующие точки зрения на понятие «административный
процесс».
Судьёй Ленинского районного суда города Краснодара было отказано
в жалобе ОАО «Офис» по оспариванию акта судебного пристава-исполнителя о
наложении исполнительского сбора. При этом заявитель указывал на следующие
нарушения со стороны пристава: не составлен протокол об административном
правонарушении, постановление не утверждено старшим судебным приставом, у
общества отсутствовали денежные средства для добровольного исполнения
исполнительного документа, имущество находилось под арестом. Имеются ли на ваш
взгляд основания для отмены указанного судебного акта в кассационном порядке?
Инспектор ДПС привлек гражданина Г. к административной
ответственности за нарушение скоростного режима, составив соответствующее
постановление. Гражданин Г. заявил, что до вынесения постановления следовало
составить протокол об административном правонарушении и указал это, подписывая
постановление. Факт правонарушения отрицал. Однако, протокол так и не был
составлен. Гражданин Г. обжаловал указанное постановление в суд. Является ли в
данном случае отсутствие протокола основанием для отмены постановления об
административном правонарушении?
Нормативные и литературные источники
1. Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.
// СЗ РФ. - 2002. - № 1(ч. 1). - Ст. 1; - № 18. Ст. 1721; № 30. - Ст. 3029; №
44. Ст. 4295, 4298; 2003. Ст. 2; № 27 (ч. 1). Ст. 2700, 2708, 2717; № 46 (ч.
1). Ст. 4434, 4440; № 50. Ст. 4847, 4855; № 52 (ч. 1). Ст. 5037; 2004. № 19 (ч.
1). Ст. 1838; № 30. Ст. 3095; № 31. Ст. 3229; № 34. Ст. 3529, 3533; № 44. Ст.
4266; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 9, 13, 37, 40, 45; № 10. Ст. 762, 763; № 13. Ст.
1077, 1079; № 17. Ст. 1484; № 19. Ст. 1752; № 25. Ст. 2431; № 27. Ст. 2719,
2721; № 30 (ч. 1). Ст. 3104; № 30 (ч. 2). Ст. 3131.
2. Закон
Краснодарского края от 23 июля 2003 г. N 608-КЗ "Об административных
правонарушениях" ( в ред. от 15 июля 2005 г.) // Информационный бюллетень
ЗС КК. 2003. № 11.; Кубанские новости. 2005. 21 июля.
Судебные акты
О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях: Постановление Пленума
Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. № 2 // Вестник ВАС РФ. 2003.
№ 3.
О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при
рассмотрении дел об административных правонарушениях: Постановление Пленума
Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. № 10 // Вестник ВАС РФ. 2004. №
8.
О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях: Постановление Пленума
Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5. // Бюллетень Верховного Суда РФ.
2005. № 6.
Учебная литература
1. Сорокин В.Д. Административный процесс и
административно-процессуальное право. СПб. 2002. – 474 с.
Специальная литература.
1.
Махина С.Н.
Административный процесс: Проблемы теории, перспективы правового регулирования.
Воронеж. 1999. – 232 с.
2.
Лупарев Е.Б. Общая
теория административно-правового спора. Воронеж. 200
3.
Лупарев Е.Б.
Административные суды: эволюция или революция? // Российская юстиция. 2003. №
5.
4.
Лупарев Е.Б.
Современные проблемы внесудебного порядка разрешения административно-правовых
споров. Административно-правовой статус человека и гражданина (Седьмые
«Лазаревские чтения») // Государство и право. 2003. № 11. С. 38-40.
Комментариев нет:
Отправить комментарий