Лекция
№ 7
Структура
административного процесса
1. Виды
административных производств.
2. Правонаделительный
процесс
3. Правотворческий
процесс.
4. Административно-юрисдикционный
процесс.
5. Соотношения
процессов.
6. Административные
процедуры.
7. Стадии
административного процесса
1.
Виды
административных производств
Административное
производство это урегулированная административно-процессуальными нормами
деятельность уполномоченных субъектов управления по разрешению однородных
индивидуальных административных дел.
Традиционно
выделяется два вида административного производства.
Административно-процедурное
производство
То
есть, управленческие действия, в рамках которых, происходит реализация
исполнительной власти, не связанные с осуществлением юрисдикционных функций
(так же именуется административно процедурный процесс)
Административно-юрисдикционное
производство
В
основе своей имеет цель применения принудительных мер административного
характера и разрешения споров, возникающих в административно-правовой сфере.
В
свою очередь административно-процедурное подразделяется на виды. В юридической
литературе нет единства относительно числа и оснований их классификации.
Причиной этого является отсутствие общих законодательных основ
административно-процедурного производство, что в известной степени невозможно и
нецелесообразно. В качестве подвидов административно-процедурного производства
предлагается рассматривать правотворческое, регистрационное, разрешительное
(лицензионное, экспертное и т.д.). В дополнение к ним в литературе так же
выделяется аккредитация и стандартизация. Сорокин к таковым так же предлагает
относить производство по делам о поощрении. Махина административно-процедурное
производство подразделяет на основные виды (производство по изданию правовых
актов управления), специальные (лицензирование, регистрация, разрешительные
процедуры) и особые (производства по обращению граждан). Правоприменительное
производство характеризуется выделением определенных процедурных стадий:
а)
подготовка проекта правового акта
б)
рассмотрение (согласование) его содержания
в)
принятие его акта
г)
его государственная регистрация
д)
опубликование и вступление его в силу.
Регистрационное
производство представляет собой акт официального признания прав и законности
соответствующих действий физических и юридических лиц. Включается регистрация
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, регистрация сделок с
недвижимостью и прав на них, регистрация граждан по месту жительства и их
пребывания. Регистрация оружия и транспортных средств и т.д.
Лицензирование,
в соответствии с ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» представляет
собой мероприятие связанные с предоставлением лицензий, переоформлением
документов, подтверждающих наличие лицензии, аннулирование лицензии,
приостановлением, возобновлением её действия и контролем за соблюдением
лицензиатами законных требований и условий.
В
данном случае можно выделить несколько стадий:
1
– подача заявлений и необходимых документов;
2
– их рассмотрение (как правило, 30 дней);
3
– принятие решения;
4
– выдача или отказ выдачи лицензии.
Экспертное
производство включает подготовительную стадию, на которой формируются
необходимые для экспертной проверки материалы. Предварительная стадия, в рамках
которой дается оценка представленных на экспертизу материалов, здесь же
назначаются сроки начала экспертной процедуры. Стадия непосредственно
экспертной проверки. На ней проводится установление соответствия содержания
материалов регламентированным требованиям в той или иной области.
Заключительная стадия. На ней формулируются выводы экспертов и осуществляется
утверждение их заключения.
Экспертная деятельность
– это экспертиза градостроительной документации, экологическая экспертиза.
В
отличии от административно-процедурного производства, основной составляющей
административно-процессуального производства является совокупность правомочий органов
исполнительной власти и их должностных лиц по рассмотрению споров в
административно правовой сфере, субъектами которой могут быть граждане,
исполнительные органы федерального и регионального уровня.
Основным
является то что спор между ними возникает о праве административном, стороной
которого не является государство.
Помимо
рассмотрения споров в административное процессуальное производство также
включается совокупность полномочий компетентных субъектов по привлечению
нарушителей действующего законодательства к административной ответственности,
государственных служащих к дисциплинарной ответственности.
Для
административно-процессуального производства отличительными особенностями
являются:
-
особый
предмет (административно-правовой спор или спор о праве административном);
-
юридическое
содержание
-
результативность.
С
учетом изложенного можно выделить следующие виды
административно-юрисдикционного производства:
1)
производство по жалобам;
2)
производство по делам об административных правонарушениях;
3)
дисциплинарное производство. Их выделение обусловлено наибольшим нормативным
обеспечением.
2. Правонаделительный
процесс
Административно-правонаделительный
процесс – это деятельность исполнительных органов публичной власти по принятию
и исполнению оперативно-распорядительных, правонаделительных и иных
правоприменительных актов, направленная на организацию исполнения законов и
иных правовых актов, осуществляемая в административно-процессуальной форме.
К
ним относятся:
-
регистрационное производство (регистрация граждан РФ и снятие граждан РФ с
регистрационного учета по месту жительства и по месту пребывания на территории
Российской Федерации; регистрация и учет иностранных граждан и лиц без
гражданства по месту жительства и по месту пребывания; государственная
регистрация юридических лиц; государственная регистрация прав на недвижимое
имущество и сделки с ним; государственная регистрация движимого имущества
(транспортных средств); государственная регистрация общественных объединений;
государственная регистрация основополагающих актов гражданского состояния;
государственная регистрация безработных граждан);
-
лицензионно-разрешительные (разрешения на занятие отдельными видами
деятельности, допусков к деятельности, на использование объектов, квотирование
и т.д.);
-
производства по стандартизации, сертификации товаров и услуг, аккредитация
учреждений, производства по присуждению ученых званий и ученых степеней,
нострификационные производства, производства по установлению инвалидности и
иные экспериментально-удостоверительные производства;
-
производства по распределению ресурсов, государственных услуг, помощи (денежных
средств, квартир и т.п.), и приватизационные производства и иные правопредставительственные
производства;
-
конкурсные производства (по размещению государственных заказов, часть приватизационных
производств и иные);
-
кадровые (служебное) производства (прием и увольнение со службы, призывные, аттестационные,
иные служебные);
-
производство по заявлениям граждан и обращениям организаций по реализации
принадлежащих им прав в сфере публичного управления;
-
производства по применению мер поощрения (внеслужебных отношений) и другие
производства (процедуры), возникающие в связи с необходимостью реализации
законных субъектных прав и обязанностей участников материальных правоотношений
в специальной административно-процессуальной форме.
-
учредительное (организационное) производство – учреждение государственных
органов, государственных вузов и иных государственных организаций,
осуществляемое путем формирования их системы, структуры (основания, условия,
порядок).
-
административно-договорное производство – добровольное согласование воли двух
(и более) субъектов, одним из которых всегда выступает субъект государственной
власти (реализующий исполнительную власть и действующий в общественных
интересах), а также как многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий,
изменяющий) взаимные права и обязанности его участников (например, разграничение
или делегирование полномочий и предметов ведения, государственные контракты и
др.);
-
приватизационное производство (приватизация государственных и муниципальных предприятий
и других объектов).
Предметом
административно-правонаделительного (оперативно-распорядительного,
административно-управленческого) процесса являются индивидуальные
административные дела бесспорного характера. В рамках данного вида производства
правовая оценка поведения того или иного лица не является обязательной. Она
может иметь место в качестве одного из условий удовлетворения тех или иных
ходатайств (например, при регистрации, выдаче лицензии и т.п.), причем чаще
всего предметом правовой оценки служат соответствующие документы (учредительные
и т.п.). Но процедуры могут ее и не требовать (например, при подготовке
управленческого решения).
Административно-правонаделительный
процесс не имеет своим результатом применение принудительных
мер. Его результат - удовлетворение законных запросов физических или
юридических лиц, а также обеспечение эффективной работы управленческого
аппарата. В рамках данного процесса возможно совершение правоохранительных
действий, но их характер иной: сам факт выдачи разрешения или проведения
регистрации свидетельствует о том, что разрешенная или зарегистрированная
деятельность соответствует требованиям законности.
Анализ
административно-правовых норм дает основания для вывода о широком
распространении разрешительной, регистрационной, лицензионной и иных
аналогичных систем, в рамках которых компетентными органами совершается
комплекс различных процессуальных действий. Данный вид
административно-процессуальной деятельности по своему целевому назначению во
многом является организационно-процедурным, поскольку служит интересам именно
организации реализации прав граждан и юридических лиц в процессе повседневной
работы исполнительного аппарата. Большинство индивидуальных дел, относящихся к
административно-правонаделительного производствам, возникает по инициативе
физических и юридических лиц и своим предметом имеет удовлетворение их законных
интересов (например, при лицензировании).
Рассмотрим
подробнее некоторые из административно-правонаделительного производств:
Административно-договорный процесс
представляет собой вид позитивной управленческой деятельности, состоящей из
следующие этапов договорного производства:
1)
преддоговорная подготовка (сбор информации, разработка проекта, финансовое и
технико-экономическое обоснование, переговоры или конкурс);
2)
принятие решения о заключении договора;
3)
заключение договора;
4)
исполнение принятых обязательств, реализация предоставленных по договору
правомочий, контроль;
5)
разрешение договорных споров;
6)
анализ и обобщение договорной практики.
Предметом административного договора
является деятельность органа государственной власти по управлению обществом, а
цель договора - удовлетворение публичных потребностей, которая конкретизируется
в каждом договоре, при этом оставаясь по своей сути публичной.
Договорную
природу общественных отношений подчеркивают элементы соглашения сторон на всех
этапах административно-договорного производства, а публично-правовую —
существующие прерогативы администрации, которые она использует, руководствуясь
необходимостью в любой ситуации защищать публичные интересы.
Содержание
административного договора, помимо общих для всех типов договоров условий,
выработанных в результате согласования сторонами, дополняются условиями,
присущими административному договору в силу закона (общими для всех видов
административных договоров или предусмотренными для отдельных в специальных
нормативных актах), а также предложенными органами управления и обязательными
для принятия другой стороной (виды условий и случаи применения данной
прерогативы администрацией должны быть установлены в нормативных актах)57.
Одностороннее
изменение условий договора или расторжение договора по инициативе невластного
субъекта возможно только путем обращения стороны в суд. Одностороннее изменение
условий договора или его расторжение администрацией представляет собой
административный акт и может быть соответствующим образом обжалован.
Требования
законности административного договора группируются следующим образом:
1)
требования публичного права, одинаковые ко всем формам управленческой
деятельности, в том числе требование к компетенции органа власти;
2)
сформулированные специально для административных договоров;
3)
заимствованные из гражданского права требования, которые можно считать
внеотраслевыми.
При
решении вопроса о признании договора недействительным суд должен исходить из
существенности допущенного нарушения, из соотношения вреда, причиненного
публичным интересам противоправным договором с возможным причинением вреда в
результате признания договора не имевшим юридической силы. Последствия
признания договора недействительным также поставлены в зависимость от
необходимости соблюдения публичных интересов.
1. Лицензионно-разрешительное
производство. В Российской Федерации отдельные виды
деятельности осуществляются предприятиями, организациями и учреждениями
независимо от организационно-правовой формы, а также физическими лицами,
осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического
лица, на основании лицензии - специального разрешения органов, уполномоченных
на ведение лицензирования. Основы лицензирования установлены Федеральным
законом от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»58.
Лицензия
является официальным документом, который разрешает осуществление указанного в
нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет
условия его осуществления.
Для
получения лицензии заявитель должен представить в орган, уполномоченный на
ведение лицензионной деятельности, ряд документов. В их числе: заявление о
выдаче лицензии с указанием данных о заявителе (для юридических лиц -
наименование и организационно-правовая форма, номер расчетного счета и
соответствующего банка), вид деятельности, срок действия лицензии; копии
учредительных документов и свидетельства о государственной регистрации (для
юридических лиц); документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления;
справка налогового органа о постановке на учет или свидетельство о
государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя со
штампом налогового органа.
В
зависимости от специфики деятельности может быть предусмотрено представление
иных документов. Так, в некоторых случаях требуются сведения о технической или
иной готовности к выполнению работ и профессиональной пригодности физических
лиц (персонала). Требовать от заявителя представления документов, не
предусмотренных в положениях о лицензировании соответствующих видов
деятельности, запрещается. Все документы, представленные для получения
лицензии, регистрируются органом, уполномоченным на ведение лицензионной
деятельности.
При
рассмотрении заявления о выдаче лицензии проводится экспертиза специальной
экспертной комиссией. Возможно проведение дополнительной, в том числе и
независимой, экспертизы (например, в случае возникновения спорных вопросов).
Решение
о выдаче или об отказе в выдаче лицензии принимается в срок, не превышающий
шестидесяти дней со дня получения заявления со всеми необходимыми документами.
Уведомление об отказе в выдаче лицензии представляется заявителю в письменном
виде в указанный срок с указанием причин отказа.
В
ряде субъектов РФ установлены сокращенные сроки принятия решения о выдаче
лицензии по принципу «одного окна», т.е. гражданин подает все необходимые
документы в одно окно (одному должностному лицу) и через него получает ответ на
свое заявление.
Основанием
для отказа в выдаче лицензии является: наличие в документах, представленных
заявителем, недостоверной или искаженной информации; отрицательное экспертное
заключение, установившее несоответствие условиям, необходимым для осуществления
соответствующего вида деятельности, и условиям безопасности.
В
лицензии указывается: наименование органа, выдавшего лицензию; юридический
адрес предприятия-заявителя и паспортные данные физического лица; вид
лицензируемой деятельности; срок действия лицензии; условия осуществления
деятельности.
Срок
действия лицензии устанавливается в зависимости от специфики вида деятельности,
но не менее пяти лет. Могут выдаваться бессрочные лицензии. Продление срока
действия лицензии производится в порядке, установленном для ее получения.
Лицензия
выдается отдельно на каждый вид деятельности. Передача лицензии другому
юридическому или физическому лицу запрещается.
Руководители
и должностные лица органов лицензирования несут ответственность за нарушение
или ненадлежащее исполнение установленного порядка лицензирования. Они же
контролируют соблюдение условий, установленных в лицензии.
Лицензирование
в настоящее время является одной из самых распространенных форм разрешительной
системы. Но последняя имеет и другие формы своего выражения.
Так,
разрешительная система широко используется органами Министерства внутренних дел
Российской Федерации. Объясняется это тем, что в данном случае регламентируется
деятельность, непосредственно связанная с обеспечением охраны общественного
порядка и безопасности.
Регулирование
в этой области осуществляется на основе Федеральных законов «О полиции» и «Об
оружии
2.
Регистрационное
производство.
Регистрация –
фиксация фактов или явлений с целью учета и придания им статуса официально
признанных актов; внесение в список, в книгу учета. Данная деятельность
осуществляется различными федеральными органами исполнительной власти.
В
настоящее время действует регистрационный учет граждан РФ по месту жительства и
по месту пребывания. Правительство РФ утвердило 17 июля 1995 г. Правила
регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по
месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации59. В
связи с узаконением свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства
была отменена прописка и выписка граждан и заменена регистрационным учетом,
который осуществляется органами Федеральной миграционной службы. Если гражданин
изменил место жительства, он обязан в течение семи дней с момента прибытия на
новое место жительства обратиться в органы регистрационного учета с заявлением
и соответствующими документами для оформления регистрации. Регистрация граждан,
прибывших для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом
жительства (гостиница, санаторий и т.п.), осуществляется по истечении 90 дней с
момента прибытия.
3.
Правотворческий
процесс.
Административно-правотворческий
процесс (производство по принятию правовых актов управления) – деятельность
исполнительных органов публичной власти по принятию (изменению, приостановлению,
отмене) нормативных административных актов (подзаконных нормативных актов) в
порядке, установленном административно-процессуальной формой, в целях создания
правовой базы для реализации законов.
Правотворческий
результат – принятие правоустановленного подзаконного нормативного акта
достигается за счет соблюдения и применения процессуальных правил.
Административно-нормотворческий
процесс может быть представлен производствами по созданию:
-
актов (постановлений, распоряжений) Правительства РФ и органов исполнительной
власти субъектов РФ;
-
актов (постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений,
писем и т.п.) министерств и иных федеральных органов исполнительной власти;
-
нормативных актов Банка России.
-
локальных нормативных актов руководителями государственных учреждений и
организаций;
-
нормативных актов органов и должностных лиц местного самоуправления.
Каждое
производство состоит классически из четырех стадий:
1)
подготовительной;
2)
рассмотрения и принятия акта;
3)
государственной регистрации;
4)
опубликования и вступления в законную силу нормативного акта.
Административно-правотворческий
процесс осуществляется преимущественно в интересах обеспечениея эффективности
работы исполнительного аппарата по применению административно-правовых форм и
административно-правовых методов реализации исполнительной власти.
На
федеральном уровне данный вид процесса выражается в подготовке проектов актов,
их обсуждении, визировании, правовой экспертизе, процедуре принятия и т.п. Об
этом можно судить на примере подготовки постановлений и распоряжений
Правительства РФ, а также частично - ведомственных нормативных актов.
Правовой
базой для данного процесса служат постановления Правительства РФ от 1 июня 2004
г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об
Аппарате Правительства Российской Федерации»52, от 11 ноября 2005 г. № 679 «О
Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения
государственных функций (предоставления государственных услуг)»53, от 30 апреля
2009 г. № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности
Правительства Российской Федерации»54. Кроме того, ряд процедур закреплен
непосредственно в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О
Правительстве Российской Федерации»55.
Важное
значение в этом плане имеет Указ Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 638 «О
порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской
Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства
Российской Федерации»56.
Федеральным
конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрен ряд
вопросов, для решения которых установлен особый порядок: они решаются
исключительно на его заседаниях, т.е. коллегиально. Проекты своих решений по
предметам совместного ведения РФ и ее субъектов Правительство направляет
органам государственной власти субъектов РФ; предложения последних подлежат
обязательному рассмотрению в Правительстве.
В
соответствии с Регламентом Правительства РФ проекты решений по вопросам,
включенным в план заседаний, вносятся руководителями федеральных органов
исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Проекты
решений могут направляться на согласование руководителям федеральных органов
исполнительной власти. Предложения граждан и организаций о принятии
правительственных решений направляются для предварительного рассмотрения
соответствующим органам исполнительной власти. Проекты решений вносятся с
приложением пояснительной записки, содержащей необходимые основания и прогнозы
ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации. Они
обязательно согласовываются с заинтересованными государственными органами,
общественными и иными организациями. После согласования они визируются
руководителями указанных органов и организаций. При разногласиях по проекту
решения руководитель, готовящий его для внесения в Правительство, должен
провести консультации с заинтересованными сторонами с целью поиска
взаимоприемлемого решения. Если таковое не будет найдено, к письму в
Правительство прилагается перечень разногласий. Предусматривается экспертиза
проектов решений Правительства нормативного характера, проводимая Министерством
юстиции.
Аппарат
Правительства РФ проводит анализ проектов и обоснований к ним, редакторскую
доработку текста, согласование с заинтересованными департаментами аппарата и
Государственно-правовым управлением Президента РФ, а также визирование проекта
у руководителей этих подразделений. К проекту решения прилагается справка, в
которой кратко излагается существо проекта с аналитическими, справочными и
другими необходимыми материалами. Срок на подготовку проекта решения
устанавливается, как правило, в пределах до 10 дней.
Администрация
Президента РФ представляет Президенту те проекты указов, которые сопровождаются
пакетом постановлений и распоряжений Правительства. Правительство обязано
обеспечить принятие предусмотренных указами Президента постановлений и
распоряжений.
В
соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти и их государственной регистрации проект акта
подлежит предварительному согласованию с заинтересованными министерствами и
ведомствами, что оформляется соответствующими визами. Возможно издание
совместных правовых актов. Подготовка проекта возлагается на одно или несколько
структурных подразделений. Должен быть определен круг должностных лиц,
ответственных за подготовку проекта, а также установлены сроки подготовки
проекта. В этой работе обязательно участие юридической службы органа. Возможно
создание рабочих групп для подготовки проектов.
Государственная
регистрация предполагает юридическую экспертизу правового акта, решение о
необходимости его регистрации, присвоение регистрационного номера, внесение
акта в Государственный реестр нормативных правовых актов. Государственной
регистрации подлежат акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан,
а также имеющие межведомственный характер.
Для исполнения акты
направляются только после государственной регистрации и официального
опубликования. Без этого акт не может применяться.
4.
Административно-юрисдикционный
процесс
Административно-юрисдикционный
процесс — это вид административно-процессуальной
деятельности, регламентирующий правоприменительную деятельность
юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов
исполнительных органов публичной власти по разрешению споров, реализации
санкций и защите охранительного правоотношения с применением мер
государственного принуждения (административного, дисциплинарного),
осуществляемый в административно-процессуальной форме.
К
административно-юрисдикционному процессу относятся производства:
-
по делам об административных правонарушениях;
-
дисциплинарное производство;
-
по административным жалобам граждан;
-
производство по административно-правовым спорам (процедуры разрешения служебных
споров, производство по оспариванию действий и бездействий органов публичной
власти и их должностных лиц);
-
исполнительное производство;
-
производство по реализации института материальной ответственности;
-
контрольно-надзорные производства;
-
оперативно-розыскное производство;
-
производство по применению мер административного принуждения, не связанных с
наказанием (помещение несовершеннолетнего в центр временного содержания для
несовершеннолетних правонарушителей, применение мер принудительного лечения,
помещение в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа и
т.д.).
Административно-юрисдикционный
процесс охватывает правоприменительную деятельность юрисдикционного
(правоохранительного), принудительного характера публичной администрации.
Содержательная
сторона административно-юрисдикционного процесса направлена на разбирательство
споров; применение мер административного и дисциплинарного принуждения и
осуществление деятельности по исполнению судебных решений.
Назначение
административно-юрисдикционного процесса выясняется посредством функций,
которые при всей их индивидуальности и специфичности являются производными от функций
права.
Административно-юрисдикционный
процесс всем своим назначением и содержанием призван осуществлять охранительную
функцию, которая реализуется при разрешении споров, применении принудительных
мер, а также в процессе исполнения государственного принуждения. Особенностью
охранительной функции данного вида административного процесса является то, что
она оказывает принудительное воздействие на сознание людей, а также содержит
возможность использования контрольно-предупредительных мер в целях устранения
причин, порождающих правовые конфликты.
Воспитательная функция
административно-юрисдикционного процесса. Действующее законодательство не
только ставит перед юрисдикционными органами задачу воспитания дисциплины, но и
закрепляет такие организационные формы, способствующие активному,
благонравственному воздействию на субъектов, как публичное оглашение
административно-юрисдикционного решения, выездные заседания, вынесение частных
определений о необходимости выявления условий и причин, способствующих возникновению
правовых конфликтов, и т.п.
Регулятивная функция
присуща административно-юрисдикционному процессу в силу того, что последний
является видом административно-применительного процесса и носит индивидуальный,
подзаконный (поднормативный) характер. Она в определенной мере отражает
управленческий аспект. Когда в управлении нормы права позитивного характера не
срабатывают (не выполняются), то к действию подключаются «корректирующие» нормы
принудительного характера (акты юрисдикции). Этим восстанавливается
произошедший сбой в правовой системе и обеспечивается правопорядок.
5.
Соотношения
процессов
Для
более полной характеристики административного процесса необходимо произвести
сравнение его с гражданским и уголовным процессами.
Общность
между тремя видами процесса состоит в их юридической природе, а также в их
сущности. То есть каждый вид процесса урегулирован соответствующими
процессуальными нормами и является порядком реализации материальных норм
различных отраслей права.
Различия
же состоят в следующем:
1)
административный процесс представляет собой юридическую часть управленческой
деятельности, а, следовательно, он обладает специфическим содержанием;
2)
административный процесс отличается своими задачами, среди которых
правоохранительные функции занимают подчиненное положение, тогда как именно эти
функции составляют главную задачу гражданского и уголовного процессов;
3)
административный процесс в значительной мере связан с правотворческой
деятельностью компетентных органов государственного управления, в отличии от
него уголовный и гражданский процессы реализуют исключительно правоприменительные
функции;
4)
для административного процесса характерно параллельное расположение
составляющих его производств, что далеко не всегда требует второй инстанции,
существование которой обязательно для уголовного и гражданского процессов;
5)
административный процесс осуществляется исполнительно-распорядительными
органами власти, тогда как гражданский и уголовный процессы осуществляются
судебными органами.
Отграничение
административного процесса от гражданского и уголовного процессов может быть
проведено и по другим признакам, например, по способам и приемам, используемым
в ходе рассмотрения подведомственных дел и т. д.
На
основе изложенного административный процесс может быть представлен в качестве
урегулированной административно-процессуальными нормами деятельности
исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению
различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере
государственного управления, в порядке реализации задач и функций
исполнительной власти.
6.
Административные
процедуры
Управленческий
процесс осуществляется не только путем использования определенных
административно-правовых форм, но и в рамках установленных административных
процедур. Под административной процедурой в широком смысле слова понимается
определенный правовыми нормами порядок осуществления органом исполнительной
власти (должностным лицом) установленных для него полномочий в процессе
управленческой деятельности. Административная процедура представляет собой
совокупность (систему) юридически значимых действий, операций и формальностей,
совершение и соблюдение которых необходимо для принятия или исполнения
правового акта нормативного либо индивидуального характера.
Административная
процедура заключается в последовательности правовых действий или операций,
которые обычно должны быть осуществлены в определенном порядке и в определенный
срок. Срок - это установленный правовой нормой промежуток времени, в течение
которого какой-либо акт, операция или действие должны быть осуществлены либо,
наоборот, в течение которого запрещено что-либо предпринимать. Сроки
устанавливаются для охраны и защиты права, для сохранения существующего
правового положения либо для разработки правового акта. Цель установления
определенных сроков состоит в том, чтобы заставить субъектов права действовать
быстрее, ускорить их вступление в правоотношение, либо, напротив, замедлить их
активность, предоставив минимальное время для раздумий и консультаций.
Существенный элемент процедуры
- последовательность операций, следующих друг за другом стадий и формально
установленных действий. В силу этого отдельные процедуры кажутся громоздкими и
стесняющими свободу действий. Однако почти все они призваны защищать права и
законные интересы лиц, заинтересованных в принятии либо исполнении правового
акта. Соответствующая процедура является дополнительной, а иногда и
определяющей гарантией законности акта или справедливости разрешения
юридической ситуации.
Административные
процедуры закрепляются правовыми нормами и выступают как определенные правила
совершения управленческих действий. Они регулируют как правотворческую
(правоустановительную), так и правоприменительную деятельность органов
исполнительной власти. Соответственно, их можно подразделить на правотворческие
и правоприменительные.
Процедуры
правотворческой деятельности федеральной государственной администрации
регулируются Постановлением Правительства РФ 1997 г., утвердившим "Правила
подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
и их государственной регистрации". Указом Президента РФ определен порядок
опубликования и вступления в силу актов Президента, Правительства и федеральных
органов исполнительной власти6.
Правотворческая
процедура включает ряд последовательных стадий:
-
принятие решения о необходимости разработки проекта нормативного акта. Это
решение принимается на основе планов работы, поручений законодательных и
вышестоящих органов, предложений органов исполнительной власти и частных лиц;
-
подготовку текста проекта нормативного акта, его предварительное обсуждение,
доработку, согласование, предварительное одобрение соответствующим органом,
внесение проекта. Проекты актов разрабатываются структурными подразделениями
аппарата органов исполнительной власти с участием юридических служб и с
определением сроков подготовки. Проект должен быть согласован с
заинтересованными органами и сопровождаться пояснительной запиской
(обоснования, прогнозы и т.п.). После необходимых согласований проект проходит стадию
визирования руководителями заинтересованных органов. Органы юстиции или
юридические службы ведомства проводят юридическую экспертизу проекта. Прошедший
экспертизу и завизированный проект вносится в правотворческий орган;
-
принятие или утверждение проекта;
-
государственную регистрацию принятого нормативного акта. Она обязательна для
актов, затрагивающих права, свободы и обязанности частных лиц, устанавливающих
правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер. Отсутствие
регистрации актов является основанием для признания их недействительными;
-
опубликование принятого нормативного акта. Зарегистрированные акты подлежат
обязательному опубликованию в течение 10 дней со дня регистрации.
Правоприменительные
процедуры подразделяются на регулятивные и правоохранительные или
юрисдикционные. Регулятивные процедуры используются для разрешения
индивидуальных конкретных управленческих дел позитивного, неконфликтного
характера и организационно-исполнительных вопросов, для реализации прав и
законных интересов частных лиц в сфере управления. Они формализуют оперативную,
организационно-исполнительную деятельность по разрешению повседневных дел,
возникающих в процессе государственного управления. В силу этого они являют
собой административные процедуры в узком (собственном) значении слова. Под
административными процедурами в узком смысле слова понимается установленный
нормами права порядок (правила) совершения управленческих действий и разрешения
органом исполнительной власти конкретных индивидуальных дел, связанных с
обращениями частных лиц в целях реализации их прав и законных интересов.
Административные
(регулятивные) процедуры в узком смысле слова характеризуются рядом
специфических черт:
-
обеспечивают применение не санкций, а диспозиций административно-правовых норм;
-
призваны разрешать индивидуальные административные дела неконфликтного,
бесспорного характера;
-
в рамках этих процедур реализуется основной объем компетенции органов
исполнительной власти;
-
обеспечивают реализацию всех организационно-управленческих функций
государственной администрации (процедуры планирования, организации контроля, мотивации,
регистрации и т.д.);
-
регулируют действия, которые не связаны с применением принуждения и
осуществлением юрисдикционных функций, направленных на разрешение административно-правовых
конфликтов.
Различного
рода административные процедуры есть способ существования управленческого
процесса, который может быть представлен как система административных процедур
правотворческого и регулятивного характера. Административные процедуры
обеспечивают конструктивное регулирование позитивных, неконфликтных отношений
между органами исполнительной власти и частными лицам.
К
основным из них относятся:
-
процедура рассмотрения обращений граждан, регулируемая на федеральном уровне
Указом Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения
предложений, заявлений и жалоб граждан" от 12 апреля 1968 г.;
-
процедура государственной регистрации (граждан по месту пребывания и месту
жительства, юридических лиц, общественных объединений, недвижимости,
автотранспорта и т.д.);
-
правила выдачи лицензий;
-
процедура получения разрешений (на продажу и приобретение оружия, на въезд в
пограничную зону, использование природных ресурсов, проведение демонстраций и
т.д.);
-
порядок оформления и выдачи различного рода удостоверяющих документов, имеющих
юридическое значение (паспортов, водительских удостоверений и т.д.);
-
порядок оформления контрольно-надзорной деятельности и т.д.;
-
процедура размещения государственных (муниципальных) заказов;
-
порядок сертификации продукции, работ и услуг;
-
процедура назначения и выплаты пенсий, пособий;
-
порядок выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ (строительных
разрешений) и т.д.
Административная
процедура призвана служить гарантией защиты прав и свобод граждан от произвола
административных органов и средством контроля за их деятельностью. Однако в
современных условиях отсутствует единый федеральный закон об административных
процедурах, что дает возможность ведомствам самостоятельно изобретать различные
формальные процедуры и собственные правила взаимоотношений с частными лицами
(подачу справок, подтверждений, формуляров, анкет и т.д.). Все это ведет к
излишнему формализму и бюрократизму и в конечном счете к ущемлению прав частных
лиц чиновничьим усмотрением. В странах с развитыми демократическими традициями
вопрос об административных процедурах решается на законодательном уровне.
Законы об административных процедурах обычно регламентируют единые сроки, формы
документов, обязанности органов власти по разъяснению гражданам их права на
обжалование вынесенного решения, порядка подачи жалобы и т.д.
В
административном праве демократических государств выделяется ряд важных
принципов, регулирующих порядок деятельности органов исполнительной власти в
отношениях с гражданами.
К
ним, в частности, относятся:
-
принцип соразмерности: общая свобода действий гражданина может быть ограничена
лишь настолько, насколько это необходимо для достижения преследуемой в
интересах общества цели. Предписанные для достижения этой цели меры должны быть
минимально обременительными;
-
принцип расследования: гражданин не обязан доказывать те или иные
обстоятельства или факты интересующие орган власти, который должен сам выяснять
все необходимые сведения. Гражданин в подаваемых заявлениях обязан лишь
утверждать некие факты и орган не может требовать подтверждения их
достоверности при помощи не предусмотренных законом документов;
-
запрет сверхформализма: если гражданин не соблюдает форму (при подаче
какого-либо заявления), это не должно быть поводом для отказа принять от него
заявление, если цель, преследуемая формой, может быть достигнута и без ее соблюдения
и др.
В
настоящее время в нашей стране научной общественностью разработан и обсуждается
ряд инициативных законопроектов "Об административных процедурах",
которые имеют целью урегулировать основные процедуры взаимоотношений частных
лиц и органов исполнительной власти и свести ведомственное правотворчество в этой
области к минимуму.
Регулятивные
административные процедуры следует отличать от правоохранительных,
юрисдикционных процедур, которые непосредственно связаны не с управленческой
оперативно-исполнительной деятельностью, а с осуществлением юрисдикционных
функций органов исполнительной власти.
Термином "юрисдикция" (от лат. juridictio - судопроизводство,
ведение суда) обычно обозначается право производить суд, решать конфликтные
вопросы и сфера полномочий юрисдикционного органа.
Юрисдикция -
это "правоговорение", т.е. провозглашение права органом, имеющим
власть судить. Она выражается в прерогативе разрешать правовые конфликты
принудительным для сторон образом. Эта прерогатива реализуется в юрисдикционном
решении, которое "говорит право", т.е. провозглашает то, что
заслуживает каждый, являющийся стороной правового конфликта: восстановление
права, если оно было нарушено либо наказание, если нарушена норма права.
Юрисдикция как "суждение о праве" состоит в том, чтобы
"говорить" сторонам, в чем заключается право в данном случае,
высказываться от имени права, оценивать действия субъектов с точки зрения их
правомерности или неправомерности, применять юридические санкции к
правонарушителю. Юрисдикция - это основная функция судьи и она неразрывно
связана с деятельностью судебной власти. Однако административные органы могут
по закону наделяться определенными юрисдикционными функциями для разрешения
правовых конфликтов, не представляющих большой социальной опасности. Это
позволяет, с одной стороны, разгрузить суды, а с другой - обеспечить более
оперативное разрешение правовых конфликтов.
Юрисдикционная (правоохранительная)
процедура, или юрисдикционное производство,- это порядок
разрешения уполномоченным органом государственной власти
административно-правового конфликта в виде административного спора или
административного правонарушения. Она связана с "суждением о праве",
а потому выступает в качестве элемента, звена административного процесса.
Административный процесс
- это урегулированный административно-процессуальными нормами порядок
разбирательства административно-правового конфликта с участием юрисдикционного
органа, опосредующего взаимоотношения сторон. Он представляет собой
административно-процессуальную деятельность субъекта административной
юрисдикции по применению норм материального права при рассмотрении дел об
административных правонарушениях или при разрешении административно-правового
спора.
Разбирательство
дел об административных правонарушениях осуществляется как органами
исполнительной власти, так и судьями (районными и мировыми). В соответствии с
КоАП юрисдикционной функцией по административным правонарушениям наделено около
450 видов должностных лиц этих органов. Производство по делам об административных
правонарушениях, осуществляемое в административном процессе, регулируется
общими, обязательными как для органов исполнительной власти, так и для судей
административно-процессуальными нормами. Оно может иметь полную и упрощенную
формы.
В
рамках административного процесса в юрисдикционных органах осуществляется также
разрешение административных споров, возникающих в связи с нарушением
субъективных прав частных лиц, с незаконным привлечением к какой-либо
ответственности или незаконным возложением каких-либо обязанностей.
Юрисдикционные процессуально-правовые процедуры, имеющие своей целью разрешение
административных споров, непосредственно связаны с функционированием института
административной юстиции.
7.
Стадии
административного процесса
Административный
процесс, включающий различные виды производств, разворачивается во времени,
через определенную процедуру, которая имеет свое начало, продолжение и
завершение и складывается из предусмотренных законом и осуществляемых в
логической последовательности действий участников процесса. Исходя из этого,
общая теория права, в том числе наука административного права, различают в
названной процедуре определенные стадии (а в рамках стадии – этапы), в пределах
которых участники административного процесса обязаны или правомочны совершать
предусмотренные законом действия для достижения промежуточных (в рамках стадии)
и конечного результата.
Стадия
определяется как часть процесса, в пределах которой участники конкретного
административного производства выполняют обязательные или возможные действия,
предусмотренные для этой стадии, оформляемые соответствующими юридическими
документами. Выполнение действий в рамках предыдущей стадии является
необходимым условием реализации последующих стадий конкретного производства.
Итак,
административный процесс складывается из нескольких, последовательно сменяющих
одна другую, стадий. К ним относятся:
а)
возбуждение производства по административному делу;
б)
рассмотрение административного дела;
в)
принятие решения по административному делу;
г)
исполнение решения по административному делу;
д)
пересмотр решения по административному делу.
Термин
«административное дело» рассматривается в данном случае как синоним
индивидуально-конкретной ситуации, сложившейся в сфере государственного управления,
которая предусмотрена материальной правовой нормой и для своего юридического
разрешения (прежде всего в положительном ключе) требует соответствующей
юридической процедуры в виде адекватного административного производства,
входящего в административный процесс23. Заметим, что в Конституции РФ (ст.126)
термин «административное дело» использован применительно к осуществлению административного
судопроизводства.
Рассмотрим
кратко основные особенности стадий административного процесса.
1)
Возбуждение производства по административному делу. Для всех разновидностей
производств в административном процессе — это начальная стадия всей последующей
процедуры. Поскольку каждый вид производства — процедура юридическая, имеющая
своим назначением достижение в конечном счете предусмотренного правового
результата, то начало этой процедуры необходимо нуждается в документальном
оформлении. Иначе говоря, для возбуждения того или иного производства в
административном процессе требуется составление предусмотренных официальных
документов.
На
этой стадии совершаются и иные процессуальные действия, которые в совокупности
имеют своей задачей надлежащую юридическую и организационную подготовку
дальнейшего развития данной процедуры. Так, например, определяется круг
процессуальных участников, причастных к предстоящему рассмотрению
административного дела, в частности, привлечение специалистов, экспертов,
переводчика и т. д.
2)
Рассмотрение административного дела — вторая, можно сказать, центральная стадия
административной процедуры. Именно для этой стадии характерно наиболее широкое
участие лиц, причастных к данному производству. Именно в пределах данной стадии
исследуются и оцениваются все обстоятельства дела, необходимые для последующего
обоснованного юридического решения, принимаемого полномочным органом или
должностным лицом.
На
этой стадии действуют процессуальные правила, регулирующие порядок рассмотрения
дела коллегиальными и единоначальными органами исполнительной власти, а также
судьями, прежде всего мировыми. Так, если административное дело рассматривается
коллегиальным органом исполнительной власти, то обязательно ведется протокол
заседания этого органа. Естественно, необходимым условием правомерности
коллегиального рассмотрения (и последующего решения) должно быть наличие
кворума.
3)
Принятие решения по административному делу — процессуальная стадия, характерная
тем, что она непосредственно связана с принятием юридического решения,
подготовленного процессуальными действиями участников административного
производства на его предыдущих стадиях.
При
этом следует иметь в виду, что термин «решение» является юридически-обобщенным
выражением конкретного правового акта, который обязательно принимается по
данному делу. В зависимости от вида административного производства таким
«решением» может быть постановление Правительства Российской Федерации или
высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации); нормативный акт федерального
министерства24; многообразные по наименованию, но единые по юридическим
свойствам акты, принимаемые на упомянутой стадии различных правонаделительных и
правоохранительных административных производств, например, акты, связанные с
рассмотрением заявлений граждан на решения, принимаемые в итоге лицензионного
производства, производства по делам об административных правонарушениях и т. д.
Юридические
решения, принимаемые на данной стадии административного процесса, естественно,
должны отвечать известным требованиям — соответствовать Конституции Российской
Федерации, действующему законодательству, компетенции органа или должностного
лица, правомочным принимать соответствующее решение и т. д.
Применительно
к тем или иным административным производствам существуют процессуальные
правила, регулирующие принятие юридического решения как такового. Эти правила
устанавливают порядок принятия решения коллегиальным органом исполнительной
власти, а также органом единоначальным, в том числе правомочным должностным
лицом. Ряд процессуальных правил содержат требования, касающиеся реквизитов
принимаемого юридического решения — соблюдение установленной формы акта, его
целесообразная структура, безукоризненный стиль изложения, ясность, четкость и
лаконичность текста; отсутствие слов и терминов, допускающих двусмысленное
толкование или понимание юридического акта; наличие необходимых подписей,
регистрационного номера, даты принятия и др25.
4)
Исполнение решения по административному делу. Это четвертая обязательная
стадия, которая в принципе завершает процедуру того или иного административного
производства, входящего в административный процесс.
Как
известно, принимаемые решения разнообразны по своим юридическим свойствам. В
конечном счете, они образуют две основные группы. Первую группу составляют
юридические решения, которые, несмотря на их различное наименование, объединяет
общее свойство — это решения нормативные, содержащие общие правила поведения,
т. е. правовые нормы.
Началом
реализации нормативного акта государственного управления является вступление
его в силу, момент которого определяется органом, принявшим нормативный
правовой акт.
Вторую
группу юридических решений, рождающихся в результате осуществления
правонаделительных и правоприменительных производств в административном
процессе составляют акты различного наименования (постановления, решения,
приказы, распоряжения), но объединенные общим свойством — это индивидуальные
правовые акты, адресованные конкретным субъектам. Поэтому в исполнении этого
рода актов определяющая роль принадлежит субъектам, которым эти акты
адресованы.
В
зависимости от характера административного дела и, следовательно, адекватного
административного производства, индивидуальные юридические решения могут:
а)
юридически оформлять для данного лица его правомочие, предусмотренное
соответствующим законом, например, положительное решение по заявлению
гражданина, обращению коллективного субъекта;
б)
юридически обеспечивать реализацию конкретным органом или должностным лицом
определенной обязанности, например, принять решение о лицензировании
определенного вида деятельности; совершить действия по восстановлению нарушенного
права гражданина и т. д.;
в)
признав лицо виновным в совершении административного правонарушения или
дисциплинарного проступка, установить для него меру административного наказания
или дисциплинарного взыскания.
Действующее
законодательство при помощи административно-процессуальных норм определяет и
регулирует основные стороны процедуры исполнения юридических решений,
принимаемых посредством правонаделительных и правоохранительных производств,
входящих в административный процесс.
5)
Пересмотр решения по административному делу. Отличительная особенность данной
стадии административного процесса по сравнению с предыдущими заключается в том,
что эта стадия является факультативной, поскольку инициируется лицами, которым
непосредственно адресовано решение по административному делу, либо интересы
которых затрагивает принятое решение.
Так,
например, в соответствии с п. 2 ст. 25.2 КоАП РФ обжаловать постановление по
делу об административном правонарушении вправе как лицо, в отношении которого
ведется производство по делу об административном правонарушении, так и
потерпевший.
Административное
решение, принятое в результате осуществления административного производства,
может быть пересмотрено по протесту прокурора, что предусмотрено ст. 23 Федеральное
закона от 14 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации».
Для
большинства административных производств пересмотр принятого решения не
является стадией этих производств. Возможность пересмотра только обозначена
нормами, предусматривающими обжалование или оспаривание принятого решения,
однако детально порядок пересмотра не урегулирован.
Фактически
пересмотр принятого решения осуществляется в рамках самостоятельного
производства, к примеру, производства по рассмотрению такого обращения как жалоба,
либо в порядке гражданского судопроизводства. Так, Гражданский процессуальный
кодекс Российской Федерации в гл. 24 закрепил «Производство по делам о
признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части».
Этим самым ГПК РФ предусмотрел возможность пересмотра нормативных актов
государственного управления по заявлению гражданина, организации, а также
прокурора в пределах его компетенции. Аналогичным образом Арбитражный
процессуальный кодекс Российской Федерации предусматривает производство по
делам об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 23 АПК).
Комментариев нет:
Отправить комментарий