ВО - 2 курс. ДО. Юридическая экспертиза нормативных правовых актов. Лекция № 1 Понятие и виды нормативных правовых актов.

 

Лекция № 1

Понятие и виды нормативных правовых актов

Лектор: Магомедов Али Тажутинович

Учебная литература:

- Учебное пособие. Правовая экспертиза нормативных актов (Е.В. Раздъяконова, Е.-Д.С. Третьякова)

- Учебное пособие для Вузов. Правовая экспертиза нормативных актов (А.В. Нечкин)

- Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: памятка – М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2019 г

- Учебное пособие. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Организация и вопросы документирования (С.Ю. Кабашов, Ю.С. Кабашова)

 

План материала темы:

1. Понятие и предмет правовой экспертизы правовых актов.

2. Виды правовой экспертизы правовых актов.

3. Значение правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов в процессе нормотворчества.

4. Субъекты правовой экспертизы правовых актов.

5. Правовое регулирование экспертной деятельности.

 

Вопрос 1. Понятие и предмет правовой экспертизы правовых актов.

Экспертиза (франц. expertise, от лат. expertus — опытный) — исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т. д. (из лекции)

Из словарей определения экспертизы:

- анализ, исследование, проводимые привлеченными специалистами (экспертами), экспертной комиссией, завершаемые выпуском акта, заключения, в отдельных случаях — сертификата качества, соответствия;

- проверка подлинности денежных знаков, ценных бумаг, документов, проверка качества товаров, работ, услуг;

- углубленный анализ определенного объекта (в том числе информационного), который основан на использовании накопленных профессиональных знаний и собственного опыта эксперта и итогом которого является заключение, оформленное в соответствующем процедурном порядке в виде официального документа установленной формы в целях обеспечения принятия ответственного решения по исследуемому вопросу.

 

Правовой институт:

- это комплексный правовой институт, который базируется на нормах различной отраслевой принадлежности (конституционного, муниципального, административного права и др.).

- совокупность норм права, регламентирующих общественные отношения в сфере организации, назначения, проведения правовых экспертиз, а также использования их результатов в юридической практике.

(Е-Д.С. Третьякова, И.А. Закиров)

 

Характеристика института правовой экспертизы (А.А. Разуваев и др.):

1. Межотраслевой институт права.

2. Существует в сфере правового регулирования при  решении конфликтных и управленческих ситуаций.

3. Носит процессуальный характер.

4. Сочетаются императивный и диспозитивный метод правового регулирования.

 

Функция органов публичной власти:

- осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти и в пределах их полномочий, вытекающих из пункта «а» части 1 статьи 72 Конституции РФ, совместно с органами государственной власти субъектов РФ мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов Конституции РФ и федеральным законам.

 

Процесс:

- это действия специально уполномоченного государством органа или лица по оценке НПА либо его проекта (его формы, целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия и опубликования) на п редмет соответствия требованиям конституции и законодательству, а также на предмет наличия либо отсутствия условий для проявления коррупции - коррупциогенных факторов. (А.Ю. Гулягин)

 

Исследование:

- это исследование, приводящееся экспертом по решению или поручению уполномоченных на то лиц или без такого, но в силу прямого указания нормативных правовых актов, основанное на применении специальных знаний с целью использования его результатов в юридической деятельности. (И.А. Закиров)

 

Характеристика правовой экспертизы, как исследования:

1. Разновидность интеллектуальной познавательной деятельности.

2. Цель и результат – новое знание.

3. Имеет системный характер и стратегическую последовательность.

4. Применяются научные методы, научный язык, научный аппарат (объект, предмет, критерии оценки, гипотезы, задачи).

5. Доказательный характер и обоснованность всех выводов.

 

Правовая оценка:

- это правовая оценка формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем н о р м , п о р я д к а п р и н я т и я , о б н а р о д о в а н и я (опубликования) на предмет соответствия требованиям актам большей юридической силы, оценка соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов), а также изучение состояние правового регулирования в соответствующей сфере правоотношений (пункт 11 Приказ Минюста РФ от 31 мая 2012 г. № 87 “Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации”)

 

Признаки правовой экспертизы (И.А. Закиров и др.):

1. Это специальное исследование.

2. Имеет определенную цель.

3. Основана на использовании правовых познаний.

4. Осуществляется специальными субъектами - экспертами.

5. Формальность - завершается предоставлением заключения.

6. Выполняется по поручению или на основании правового предписания.

7. Содержит ответы на поставленные вопросы.

8. Осуществляется в качестве стадии определенного процесса.

9. Направлена на выявление недостатков (несоответствий).

10. Имеет оценочный характер.

 

Состав правовой экспертизы правовых актов (И.А. Закиров, И.С. Андреев) - совокупность всех элементов правовой экспертизы.

Объект - материальный носитель информации, подвергаемый исследованию.

Предмет - информация о различных сторонах, свойствах и признаках объекта, на получение которой направлено экспертное познание (как правило – соответствие нормы права).

Субъект - лицо осуществляющее исследование (эксперт).

Методы - способы исследования.

Содержание - действия и операции, осуществляемые экспертом.

Результат - итоговые выводы, полученные при проведении экспертизы.

 

Предмет правовой экспертизы правовых актов

 

1. А.Г. Давтян, Е.Р. Россинская;

2. Р.С. Белкин, А.А. Разуваев;

3. Д.Я. Мирский, К.Н. Шакиров;

4. Д.А. Харченко.

 

Предмет правовой экспертизы правовых актов - информация о различных сторонах, свойствах и признаках объекта, на получение которой направлено экспертное исследование.

Предмет экспертизы обычно формулируется в виде вопросов, ставящихся перед экспертом:

- соответствие нормы права иным нормам права;

- определение применимой нормы права;

- выявление смысла нормы права;

- определение юридической силы нормы права;

- определение действительности нормы права;

- и т.д.

 

Методы правовой экспертизы правовых актов - приемы и способы исследования (познания) соответствующих элементов, входящих в предмет правовой экспертизы.

v Формально-юридический метод - базовый метод, позволяющий провести анализ правовых норм с точки зрения правовых закономерностей, принципов права, метода правового регулирования, иерархии правовых норм, юридической техники и т.д.

v Системный метод – метод, позволяющий провести сравнительный анализ правовых норм с аналогичными или имеющими общие характеристики правовыми институтами и нормами в данном или иных правовых комплексах (институтах, подотраслях, отраслях, правовых системах).

v Сравнительно-правовой метод – метод, позволяющий провести сравнительный анализ правовых норм с аналогичными или имеющими общие характеристики правовыми институтами и нормами в данном или иных правовых комплексах (институтах, подотраслях, отраслях, правовых системах).

v Логический метод - метод, позволяющий провести анализ правовых норм с точки зрения логики.

 

Частно-научные методы правовой экспертизы правовых актов:

v Метод моделирования

v Логико-семантический метод (интерпретационный)

v Логико-структурный метод анализа

v Конкретно-социологический метод

v Ситуационный анализ

v Метод экспертного прогнозирования

v Метод экспертных оценок

 

Принципы правовой экспертизы правовых актов - основополагающие начала, идеи, оказывающие универсальное регулирующее воздействие на все элементы института правовой экспертизы юридических актов.

v Принцип научности и компетентности - экспертиза должна производится на научной основе с использованием научно обоснованных методов квалифицированными и компетентными лицами.

v Принцип оперативности - экспертиза должна производится своевременно и в оптимальные сроки.

v Принцип полноты и соответствия поставленным вопросам - экспертиза должна содержать ответы на все поставленные вопросы и не выходить за данные рамки.

v Принцип доказательности и обоснованности выводов - экспертиза должна содержать доказательное обоснование всех выводов, содержащихся в экспертизе.

v Принцип независимости эксперта - эксперт не должен подвергаться воздействию со стороны третьих лиц при выполнении исследования.

v Принцип правомерности - экспертиза должна производится на законной (правовой) основе без нарушения установленных правил и процедур.

v Принцип ответственности эксперта – эксперт несет личную ответственность за проведенную экспертизу и ее выводы в случаях и на основании, предусмотренных в законе.

 

 

Вопрос 2. Виды правовой экспертизы нормативных правовых актов.

 

Критерии классификации правовой экспертизы правовых актов (И.А. Закиров):

 

1. По характеру специальных знаний.

- Экспертизы с использованием только юридических знаний.

- Экспертизы с использованием дополнительно философских, социологических, филологических, технических, экономических и др. знаний.

 

2. По разновидности юридического процесса.

- Экспертизы в правотворческом процессе.

- Экспертизы в правоприменительном процессе.

- Экспертизы в интерпретационном процессе.

 

3. По уровню знаний.

- Научные экспертизы.

- Профессионально-должностные экспертизы.

 

4. По заказчику экспертизы.

- Экспертизы, проводимые по решению органов публичной власти.

- Экспертизы, проводимые по решению общественных учреждений.

- Экспертизы, проводимые по заказу физических и юридических лиц.

 

5. По связи с деятельностью суда.

- Судебные экспертизы.

- Несудебные экспертизы.

 

6. По связи эксперта с государством.

- Государственные экспертизы.

- Негосударственные экспертизы.

 

7. По объему исследования.

- Основные экспертизы.

- Дополнительные экспертизы.

- Полные экспертизы.

- Неполные экспертизы.

 

8. По последовательности исследования.

- Первичные экспертизы.

- Повторные экспертизы.

 

9. По числу экспертов.

- Единоличные экспертизы.

- Комиссионные экспертизы.

 

10. По числу объектов исследования.

- Однообъектные экспертизы.

- Многообъектные экспертизы

 

11. По месту проведения.

- Экспертизы, проводимые в экспертном учреждении.

- Экспертизы, проводимые вне экспертного учреждения.

 

12. По качеству исследования.

- Качественные экспертизы.

- Некачественные экспертизы.

 

13. По юридической силе акта.

- Экспертиза действующего правового акта.

- Экспертиза проекта правового акта.

 

14. По способу оценки положений нормативного акта (Е.В. Раздьяконова, Е.-Д.С. Третьякова).

- Правовая экспертиза.

- Антикоррупционная экспертиза.

15. По обязательности проведения

- Обязательная для проведения экспертиза.

- Факультативная (инициативная) экспертиза.

 

16. Со смешанным критерием.

(Д.В. Чухвичев)

 

Вопрос 3. Значение правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов в процессе нормотворчества.

 

Функции правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов:

v Превентивная функция - экспертиза предвосхищает принятие дефектного правового акта.

v Прогностическая функция - экспертиза может определить потенциальные последствия действия акта, включая негативные.

v Рекомендательная функция - кроме выявления дефектов в правовом акте, эксперт может сформулировать предложения по совершенствованию акта.

v Аргументационная функция - экспертиза может содержать дополнительные к авторским аргументы в пользу той или иной модели правового регулирования.

v Антиконфликтная функция - экспертиза, как институт представляющий независимое экспертное мнение, может привести к разрешению конфликта между различными группами или точками зрения при принятии правового акта.

v Информационная функция - экспертиза содержит информацию о содержании акта, содержащейся в нем модели правового регулирования, последствиях принятия акта.

v Сравнительная функция - экспертиза содержит сравнение двух или более моделей правового регулирования: существующией в настоящее время и будущей модели.

v Контрольная функция - экспертиза позволяет дать оценку качеству работы по разработке правового акта и не принять решение о принятии некачественного правового акта.

 

Последствия правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов:

1. Решение о доработке проекта правового акта. Последствия правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов

2. Решение об отклонении проекта правового акта.

3. Решение о вынесении на общественное обсуждение проекта правового акта.

4. Решение о принятии проекта в качестве правового акта.

 

Вопрос 4. Субъекты правовой экспертизы правовых актов.

 

Субъект правовой экспертизы правовых актов – лицо, обладающее необходимыми компетенциями (знаниями, умениями, навыками) для правового исследования и правовой оценки правовых актов по вопросам правовой экспертизы, в связи с чем обладающее правом и/или обязанностью провести исследование и дать экспертное заключение по поставленным вопросам.

 

Признаки субъекта правовой экспертизы нормативных правовых актов:

1. Персональный характер - эксперт может быть отдельным человеком или организацией (должностным лицом организации).

2. Компетентность (квалификация) эксперта – эксперт должен обладать необходимыми познаниями в соответствующей сфере по вопросам экспертизы.

3. Эксперт наделен в силу правового акта соотвествующими правами, обязанностиями (или полномочиями).

4. Эксперт несет ответственность за выводы экспертного заключения (в случаях указанных в законе).

 

Классификация субъектов правовой экспертизы НПА:

 

1. По функции:

- Заказчик.

- Исполнитель - эксперт.

 

2. По числу экспертов:

- Единолично эксперт.

- Коллектив экспертов.

 

3. По роли на стороне исполнителя:

- Эксперт.

- Руководитель экспертной организации.

 

4. По должностному положению:

- Внтуренний эксперт.

- Независимый эксперт.

 

5. По инициативе:

- Назначенный эксперт.

- Инициативный эксперт.

 

6. По соотношению с органами публичной власти:

- Государственный (муниципальный) эксперт.

- Общественный эксперт.

 

7. По универсальности:

- Универсальные эксперты (МЮ, ГП).

- Узкоспециальные эксперты.

 

Министерство юстиции РФ осуществляет полномочия:

1. 8) проводит правовую экспертизу проектов законодательных и иных НПА, вносимых ФОИВ на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ, а также проектов концепций и технических заданий на разработку проектов ФЗ;

2. 8.1) проводит антикоррупционную экспертизу проектов ФЗ, проектов указов Президента РФ и проектов постановлений Правительства РФ, разрабатываемых ФОИВ, иными государственными органами и организациями, при проведении их правовой экспертизы;

3. 10.1) проводит антикоррупционную экспертизу проектов поправок Правительства РФ к проектам ФЗ, подготовленным ФОИВ, иными государственными органами и организациями, при проведении их правовой экспертизы;

4. 14.2) проводит в установленном порядке антикоррупционную экспертизу НПА ФОИВ, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер.

5. 17) проводит правовую экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам;

6. 17.2) проводит в установленном порядке антикоррупционную экспертизу НПА субъектов РФ при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный банк НПА субъектов РФ – федеральный регистр НПА субъектов РФ;

7. 19.1) проводит в установленном порядке антикоррупционную экспертизу уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы при их государственной регистрации.

8. Дает заключения по вопросам соответствия положений международного договора законодательству Российской Федерации и их юридической силы в Российской Федерации, а также по иным вопросам, связанным с вступлением в силу и выполнением такого договора – статья 10 ФЗ О международных договорах.

(Указ Президента РФ № 1313 от 13.10.2004 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»)

 

Прокуратура осуществляет полномочия:

Статья 9. Участие в правотворческой деятельности

• Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Статья 9.1. Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

• 1. Прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке и согласно методике, определенной Правительством РФ, проводит антикоррупционную экспертизу НПА ФОИВ, ОГВ субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

(Федеральный закон № 2202-1 от 17.01.1992 «О прокуратуре Российской Федерации»)

 

 

Вопрос 5. Правовое регулирование экспертной деятельности.

 

Правовое регулирование правовой экспертизы НПА имеет несколько уровней:

 

А. Федеральный законодательный.

1. Федеральный закон № 212-ФЗ от 21.07.2014 «Об основах общественного контроля»,

2. Федеральный закон «Об общественной палате РФ»,

3. Федеральный закон № 172-ФЗ от 17.07.2009 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов»,

4. Федеральный закон № 101-ФЗ от 15.07.1995 «О международных договорах Российской Федерации»,

5. Федеральный закон № 184-ФЗ от 06.10.1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»,

6. Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,

7. Федеральный закон № 2202-1 от 17.01.1992 «О прокуратуре Российской Федерации».

 

Б. Федеральный подзаконный.

1. Указ Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации"

2. Постановление Правительства РФ от 29.11.2000 № 904 "Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации"

3. Постановление Правительства РФ от 19.08.2011 № 694 "Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации"

4. Постановление Правительства РФ от 03.06.1995 № 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации"

5. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (вместе с "Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", "Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов")

6. Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»

7. Постановление Правительства РФ от 02.08.2001 № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» 8. "Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов" (Письмо Аппарата Государственной Думы РФ от 18.11.2003 № вн2-18/490)

 

Б. Федеральный подзаконный (ведомственный - МЮ).

1. Приказ Минюста России от 26.04.2012 № 66 "Об утверждении Порядка ведения государственного реестра независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации"

2. Приказ Минюста России от 29.03.2019 № 57 "Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации"

3. Приказ Минюста России от 20.08.2013 № 144 "Об утверждении Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации"

4. Приказ Минюста России от 31.05.2012 № 87 "Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации"

5. Приказ Минюста РФ от 04.05.2007 № 88 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"

6. Приказ Минюста России от 21.10.2011 № 363 "Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы"

 

Б. Федеральный подзаконный (ведомственный - ГП).

1. Приказ Генпрокуратуры России от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»

2. Приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2007 № 144 "О правотворческой деятельности ор ганов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления" (вместе с "Положением об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации")

 

В. Региональный законодательный.

1. Закон Свердловской области от 20.02.2009 № 2-ОЗ "О противодействии коррупции в Свердловской области"

2. Закон Свердловской области от 10.03.1999 № 4-ОЗ «О правовых актах в Свердловской области»

3. Закон Свердловской области от 26.12.2008 № 145-ОЗ "Об организации и ведении Свердловского областного регистра муниципальных нормативных правовых актов"

4. Закон Свердловской области от 14.07.2014 № 74-ОЗ «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Свердловской области и проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов Свердловской области и муниципальных нормативных правовых актов»

5. Закон Республики Северная Осетия-Алания от 12 февраля 2014 года № 3-РЗ «Об общественной экспертизе проектов законов Республики Северная Осетия – Алания»

 

Г. Региональный подзаконный.

1. Постановление Правительства Свердловской области от 02.04.2014 № 267-ПП «Об утверждении Порядка проведения правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов»

2. Постановление Правительства Свердловской области от 26.11.2014 № 1051-ПП "О проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Свердловской области и экспертизы нормативных правовых актов Свердловской области"

 

Д. Муниципальный подзаконный.

1. Решение Екатеринбургской городской Думы от 22.03.2016 № 6/47 "Об утверждении Положения "О проведении оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов Екатеринбургской городской Думы и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов Екатеринбургской городской Думы»

2. Постановление Администрации г. Екатеринбурга от 18.01.2012 № 117 "Об утверждении Положения о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Администрации города Екатеринбурга»

3. Постановление Администрации г. Екатеринбурга от 17.12.2014 № 3855 "Об утверждении Положения о проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Администрации города Екатеринбурга и экспертизы нормативных правовых актов Администрации города Екатеринбурга"

 

Е. Локальный.

1. "Положение о порядке проведения общественной экспертизы" (утв. решением совета Общественной палаты РФ от 15.05.2008, протокол № 4-С)

2. Положение об экспертах Общественной палаты Свердловской области (утверждено Решением совета Общественной палаты Свердловской области от 4 октября 2018 года)