Лекция № 5
Юридическая экспертиза нормативных актов,
принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В условиях федеративного государства,
каковым является Российская Федерация, в систему законодательства входят
соответственно федеральные нормативные правовые акты и нормативные правовые
акты субъектов России. Конституция Российской Федерации и федеральное
законодательство, определив нормотворческую компетенцию субъектов России и
установив требование единства правового пространства, тем самым обозначила
значимость региональных нормативных правовых актов и их «причастность» к единой
системе законодательства.
Верховенство Конституции РФ и федеральных
законов создает предпосылку стабильности федеративного устройства. Принятие
органами государственной власти субъектов РФ различных нормативных правовых
актов порождает огромный массив регионального законодательства, который в
совокупности с федеральным законодательством образует правовое пространство
страны. Президент РФ в Указе от 10.08.2000
г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового
пространства Российской Федерации» (в редакции Указа Президента РФ от
18.01.2010 г. № 80) обозначает курс на приведение нормативных правовых
актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством, на
формирование единого правового пространства. Для указанной цели создана база
данных «Федеральный регистр» - федеральный банк нормативных правовых актов
субъектов РФ. На высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных
органов государственной власти субъектов РФ) возложена обязанность в
семидневный срок после принятия нормативных правовых актов субъектов РФ
обеспечивать направление их копий, а также официальных изданий, в которых
публикуются нормативные правовые акты субъектов РФ, для их включения в
федеральный регистр и проведения юридической экспертизы. Ведение федерального
регистра и проведение юридической экспертизы возложено на Министерство юстиции
РФ. Очевидно, что процесс приведения нормативных правовых актов субъектов РФ в
соответствие с федеральным законодательством является постоянным и непрерывным.
Ряд авторов придерживаются позиции,
согласно которой законодательство субъектов России призвано лишь детализировать
и дополнять федеральное законодательство, которое выступает определяющей частью
системы права России, обеспечивающей ее единство и согласованность. Наряду с
региональными нормативными правовыми актами, детализирующими и дополняющими
федеральное законодательство (как правило, это вопросы совместного ведения
Федерации и ее субъектов), значительная часть законодательства субъектов
Российской Федерации посвящена вопросам их исключительного ведения. И в этой
части региональные нормативные правовые акты дополняют не федеральное
законодательство, а правовое регулирование в целом. При оценке состояния
законодательства в данном случае представляется более обоснованным
использование категорий «согласованное
законодательство», «баланс федерального и регионального законодательства».
Согласованность федерального и регионального законодательства имеет и еще один
аспект — обеспечение единства правового пространства.
В соответствии с Федеральным законом от 6
октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти Российской Федерации» к полномочиям органов
государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного
ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета
субъекта Российской Федерации, отнесено решение целого ряда вопросов. По этим
вопросам субъекты Российской Федерации осуществляют самостоятельное правовое
регулирование. Систему их собственных нормативных правовых актов в этой связи
составляют:
-
конституции (уставы) субъекта Российской Федерации;
-
законы субъекта Российской Федерации;
-
нормативные правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации);
-
нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации;
-
нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти
субъекта Российской Федерации.
Законотворчество субъектов Российской
Федерации как особый вид государственной деятельности должно строиться на
совокупности как общих, т. е. универсальных принципов, соблюдение которых
является необходимым условием эффективности правового регулирования
общественных отношений, так и специальных принципов, обусловленных спецификой
законотворчества субъектов Федерации.
На наш взгляд, к специальным принципам
регионального нормотворчества относится оперативность, хотя существует мнение,
согласно которому оперативность причисляют к общим принципам нормотворчества.
Содержание данного принципа предполагает своевременность принятия закона с
целью быстрого урегулирования конкретных общественных отношений.
Помимо этого, к числу специальных
принципов законотворческой деятельности субъекта Федерации следует отнести
принцип сбалансированности законотворческой деятельности субъекта Российской
Федерации; нормативной урегулированности законотворчества в субъекте Российской
Федерации; эффективности и реальной исполнимости законодательных актов субъекта
Российской Федерации; информационного обеспечения законотворческого процесса.
Сбалансированность законотворческой
деятельности субъекта Российской Федерации предполагает такую реализацию
властных полномочий законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Федерации, когда принимаемые им законодательные акты не
противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также
обеспечивают полноту регулирования тех или иных общественных отношений на
территории субъекта Российской Федерации.
Нормативное регулирование
законотворческого процесса в субъекте Российской Федерации состоит в четком
процессуальном оформлении способов подготовки и принятия законов субъекта
Федерации.
Эффективность
и реальная исполнимость законов субъекта Федерации предполагает
наличие в них механизма их реализации, а также мер организационного порядка,
обеспечивающих действенность предписаний законодателя субъекта Российской
Федерации.
Принцип
информационного обеспечения законотворчества в субъектах Российской Федерации
состоит в предоставлении субъектам законотворческой деятельности сведений и
материалов, необходимых для принятия обоснованных законодательных решений.
Многие недостатки в законотворчестве
субъектов Российской Федерации объясняются, наряду с недостаточно
квалифицированной подготовкой проектов законов, несовершенством долгосрочного
планирования социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и
перспективного планирования законотворческой деятельности субъекта Федерации,
слабой координацией законотворческой работы различных органов государственной
власти либо отсутствием таковой, пренебрежением к проведению
научно-специализированной, экономической, социологической и других экспертиз
проектов законов, недостаточно глубоким предварительным обсуждением
законопроектов депутатскими комитетами, отсутствием четкой системы доработки
законопроектов совместно с их инициаторами.
Экспертиза региональных правовых актов проводится на предмет соответствия их
нормативного содержания положениям Конституции РФ и
федеральных законов, а также на соответствие нормативного документа правилам
законотворческой техники. Экспертом-юристом в рамках юридической экспертизы
может быть поставлен вопрос о целесообразности и необходимости его действия в
рамках существующего правового поля.
Таким образом, перед лицом, осуществляющим
проведение юридической экспертизы региональных нормативных актов (экспертом),
ставится цель: исследовать региональный правовой акт (закон субъекта РФ или
подзаконный акт) на предмет соответствия Конституции РФ и
федеральному законодательству. При этом целью юридической экспертизы не может
выступать исследование политической и экономической целесообразности принятия
документа.
При исследовании правового акта необходимо
пользоваться его официальным текстом, т.е. опубликованным в официальных источниках.
Так, официальными источниками для федерального законодательства на сегодняшний
день выступают: "Собрание
законодательства Российской Федерации", "Российская газета",
"Парламентская газета". В каждом регионе также существуют
официальные издания, в которых публикуются региональные нормативные акты.
Например, "Вестник мэра и правительства Москвы", "Ведомости
Московской городской думы". В последнее время очень популярными стали
электронные правовые системы "Гарант", "Консультант",
"Кодекс". Однако на неофициальные издания не может распространяться
презумпция их полного соответствия оригиналу акта. Поэтому эксперту следует
сличать эти издания с официальными источниками.
Начинать проведение юридической экспертизы
необходимо с исследования правовых оснований принятия того или иного
регионального нормативного акта.
Статья 72 Конституции РФ
определяет те направления деятельности государства, по которым Российская
Федерация и субъекты наделяются полномочиями по совместному ведению. Одним из
направлений такой деятельности является правовое регулирование отдельных сторон
жизнедеятельности общества, т.е. правотворчество по определенным отраслям
законодательства. Это означает, что субъекты Российской Федерации обладают
правом формировать собственную нормативную правовую базу по тем направлениям
деятельности, которые предусмотрены в указанной статье Конституции РФ.
Кроме того, ст. 73 Конституции РФ
устанавливает положение о том, что у субъектов РФ имеется собственная
компетенция - сфера ведения (например, установление государственного языка и
др.).
Таким образом, начинать юридическую экспертизу
регионального нормативного акта необходимо с определения той отрасли
законодательства, к которой относится исследуемый правовой акт. Например, Закон
г. Москвы от 19 апреля 2006 г. № 15 "Об организации и деятельности
нотариата в городе Москве". В соответствии с п. "л"
ч. 1 ст. 72
Конституции РФ кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и
нотариат – это предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов.
Следовательно, принятие названного регионального акта законодательным органом
субъекта РФ правомочно.
Экспертизу правовых актов целесообразно
проводить постатейно. То есть необходимо исследовать все положения документа,
делая выводы об их соответствии или противоречии Конституции РФ и федеральному
законодательству.
При этом эксперт должен четко представлять
себе иерархию нормативных актов как федерального (Конституция РФ, федеральные
конституционные законы, федеральные законы, указы Президента, постановления
Правительства), так и регионального уровня (Основной Закон субъектов РФ
(Конституция, устав), закон субъекта РФ, подзаконные акты органов
исполнительной власти субъекта РФ).
В случае же обнаружения коллизий, т.е.
противоречий в законодательстве, эксперт для своего заключения должен применять
правила разрешения коллизий, опираясь на положения ст. 76 Конституции РФ.
Такие правила в общем виде можно сформулировать таким образом:
1)
приоритет нормы, обладающей более высокой юридической силой;
2)
приоритет специальной нормы перед общей;
3)
приоритет нормы, принятой позднее.
Также следует помнить, что не могут
противоречить федеральному законодательству лишь те нормативные акты, которые
принимаются по предметам совместного ведения. Те же нормативные акты (стоит
отметить, что их количество в общей массе регионального законодательства
минимально), которые приняты субъектами РФ по вопросам собственного ведения,
т.е. в соответствии со ст. 73 Конституции
РФ, имеют приоритет перед федеральным законодательством. И их юридическая
экспертиза проводится на предмет соответствия Основному Закону субъекта РФ.
Кроме того, необходимо иметь в виду, что
некоторые действующие нормативные акты субъектов РФ принимались в отсутствие
федерального законодательства, регулирующего сходные общественные отношения.
Так, показательным примером является земельное законодательство, которое
субъекты РФ активно формировали в отсутствие базового федерального земельного
законодательства, и в частности Земельного кодекса РФ. В настоящее
время исследование такого рода регионального законодательства особенно
актуально, так как оно далеко не все приведено в соответствие с федеральным
законодательством.
Если же проводится исследование
регионального правового акта, принятого в отсутствие базового федерального
законодательства, то его проверка осуществляется на предмет соответствия Конституции РФ и смежного
федерального законодательства. Например, не существует федерального закона,
регулирующего формы и порядок осуществления туризма на территории Российской
Федерации. Те или иные аспекты этих отношений урегулированы федеральными
подзаконными правовыми актами. Однако в некоторых субъектах РФ такое
законодательство существует, например, Закон Санкт-Петербурга от 9 июля 2003 г.
№ 409-52 "О поддержке Санкт-Петербургом развития туризма в
Санкт-Петербурге". Исследование указанного Закона субъекта РФ необходимо
проводить на предмет соответствия Конституции РФ, а также
федеральным законам, регулирующим отношения в области размещения и
использования рекламы, экологическим законам, законодательству в области
использования информации и др.
Немаловажной частью экспертизы является
определение соответствия формы и содержания правового акта правилам
нормотворческой техники.
Законодательная
техника
– это система правил и приемов наиболее рациональной организации и логической
последовательности формулирования законов и подзаконных актов в соответствии с
их сущностью и содержанием.
Такое исследование можно разделить на две части: содержательное и
формальное, т.е. соответствие правилам законотворческой техники формы и
содержания нормативного акта.
Итак, содержательное
исследование регионального правового акта на предмет соответствия
требованиям законотворческой техники также включает исследование текста его
норм. Прежде всего стоит отметить, что региональный правовой акт не должен
дублировать положения федерального закона. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции
РФ федеральные законы имеют прямое действие на всей территории России. Поэтому
дублирование их положений противоречит правилам законотворческой деятельности.
Региональный правовой акт должен регулировать те отношения, которые носят особенный
характер для их региона, но вместе с тем нельзя преступить такую тонкую грань,
как противоречие с федеральным законодательством.
Поэтому региональное правотворчество –
дело наиболее трудное, так как качество регионального правового акта зависит от
показателей, связанных во многом с федеральным законодательством.
В настоящее время бичом российского
регионального законодательства является не столько коллизионность его норм с
нормами федерального законодательства, сколько его несовершенство с точки зрения
соответствия правилам законодательной техники - ее содержательной части.
Например, Областной закон Ленинградской области от 13 декабря 2001 г. № 66-ОЗ
"О государственном регулировании земельных отношений в Ленинградской
области" представляет собой копию ст. ст. 16–19 Земельного
кодекса РФ. Поэтому хотя данный правовой акт и не противоречит федеральному
законодательству, целесообразность действия данного документа должна быть
поставлена экспертом под сомнение.
Итак, как отмечалось, региональные правовые
акты должны освещать те аспекты, входящие в предмет совместного или
собственного ведения, которые либо не урегулированы федеральным
законодательством, либо имеют существенные особенности по сравнению с
федеральным аналогом. Однако в некоторых случаях само федеральное
законодательство обязывает субъектов РФ урегулировать те или иные вопросы.
Например, в соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального
закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ" субъекты должны
установить цену земли, выкупаемой собственниками зданий, строений, сооружений,
на ней расположенных.
Поэтому перед экспертом может быть
поставлена задача определить также качество нормативной базы того или иного
субъекта, регулирующего определенный круг общественных отношений. То есть
исследовать его на предмет пробельности,
определив, все ли аспекты определенного вида общественных отношений нашли
правовое закрепление на территории субъекта РФ.
Помимо перечисленных выше к содержанию
документа предъявляются также следующие требования, соблюдение которых эксперт
должен оценить и в случае обнаружения недостатков указать на них. Так,
требованиями к изложению содержания нормативного акта выступают: ясность и
доступность языка, точность и определенность формулировок нормативного акта,
логическая последовательность изложения материала, компактность изложения
материала, раскрытие специальных терминов, отсутствие противоречий внутри
одного нормативного акта и др.
К форме нормативного акта также
предъявляются некоторые требования, на соблюдение которых эксперт должен
обратить внимание: нормативный акт должен содержать обязательный набор
реквизитов - наименование принявшего органа, место и дату принятия, номер
документа. Должно уделять внимание и структуре документа: целесообразность
разделения на главы, параграфы, статьи и др. На соответствие или несоответствие
формы документа правилам законотворческой деятельности эксперт также
акцентирует внимание.
Кроме того, эксперт может дать заключение
по следующему вопросу: соответствует ли содержание акта его форме. Как
известно, закон регулирует наиболее значимые общественные отношения, а
подзаконный акт направлен на реализацию положений закона. Поэтому эксперт может
сделать вывод о соответствии нормативного акта этим правилам и обязан сделать
такой вывод в случае обнаружения несоответствия.
После постатейного исследования
нормативного акта целесообразно подытожить сказанное и вынести резюме в целом
по документу с изложением выявленных недостатков.
Для обеспечения единства правового
пространства Министерство юстиции РФ
осуществляет деятельность по мониторингу действующего законодательства
субъектов РФ. В настоящее время на федеральном уровне отсутствует нормативный
правовой акт, регламентирующий процедуру деятельности Минюста России по
проведению мониторинга действующего законодательства, вместе с тем такая работа
ведется Министерством с 2004 года. Кроме того, не дано определение понятия
«мониторинг законодательства субъектов РФ». В связи с этим, под мониторингом
действующего законодательства следует понимать систематическое отслеживание
нормативного регулирования определенной сферы общественных отношений.
Обеспечение единства правового
пространства РФ возможно за счет оперативного реагирования органов
государственной власти субъектов РФ на изменение федерального законодательства,
принятия нормативных правовых актов, направленных на приведение противоречащих
актов в соответствие с действующим законодательством РФ. Выявлено, что причиной
несоответствия нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и
федеральному законодательству и превышения полномочий субъекта РФ по предметам
совместного ведения РФ и субъектов РФ является неопределенность предметов
ведения субъектов РФ, установленного по остаточному принципу.
Коллизионное
право
в субъектах Российской Федерации формируется более активно, чем на федеральном
уровне. Оно регулирует весь комплекс общественных отношений, связанных с
юридическими коллизиями: от предотвращения и выявления до процедур разрешения и
ответственности участников коллизионных отношений. В конституциях и уставах
субъектов РФ предусматриваются коллизионные принципы и нормы, некоторые иные
способы разрешения коллизий (полномочия конституционных (уставных) судов,
отмена нормативных актов органов исполнительной власти высшим должностным лицом
субъекта РФ). Указанные нормы получают свое развитие в специальных законах: о
нормативных правовых актах, конституционных (уставных) судах, мониторинге
законодательства, толковании нормативных правовых актов, регистре муниципальных
правовых актов.
Юридическая экспертиза проектов
нормативных правовых актов является одним из способов предотвращения коллизий.
Исследование законодательства субъектов РФ показало, что наряду с юридической
экспертизой предусматриваются и другие виды (лингвистическая, антикоррупционная,
экологическая, финансовая, криминологическая). Экспертиза проектов правовых актов – это исследование, проводимое
лицами, обладающими специальными познаниями, в целях оценки качества проектов
правовых актов и определения возможных последствий их принятия и реализации.
В региональных законах в зависимости от
обязательности проведения экспертизы выделяются два вида – обязательная и факультативная.
1.
Обязательная экспертиза императивно предусматривается
законом, и она должна быть проведена независимо от воли правотворческого
органа. В зависимости от предмета исследования она подразделяется на следующие
виды:
1.1.
Юридическая экспертиза – это
исследование, направленное на определение соответствия проектов правовых актов Конституции Российской
Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права,
международным договорам России, федеральному и региональному законодательству,
правовым актам более высокой юридической силы, требованиям юридической техники.
Она проводится в органах государственной власти по всем проектам правовых актов
в каждом субъекте РФ, но в законах о нормативных правовых актах регулируется в
разной степени детализации. Так, Законом Тамбовской области "О правовых
актах Тамбовской области" предусмотрено, что она проводится в срок не
более 7 дней со дня поступления проекта акта в правовое управление Тамбовской
областной Думы, а заключение приобщается к проекту акта и подлежит
обязательному рассмотрению на заседании профильного комитета (ст. 20.1). По
Закону Карачаево-Черкесской Республики (ст. 23.1) обязательным юридической,
антикоррупционной и лингвистической экспертизам в правовом управлении народного
собрания (парламента) подлежат все законопроекты в течение 15 календарных дней.
Во многих других региональных Законах юридическая экспертиза также
предусмотрена. В Законе Брянской области только указывается, что в подготовке
проектов законов области или иных нормативных правовых актов обязательно
участие юридических служб нормотворческих органов области.
Наиболее детально данный вопрос
регулируется в Кодексе о нормативных правовых актах Чукотского автономного
округа. Подготовка заключений правовым управлением аппарата думы автономного
округа осуществляется в срок до 30 дней со дня поступления законопроекта. В
заключениях дается оценка законопроекта с точки зрения:
1) соответствия его положений нормам Конституции Российской
Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам,
законодательству автономного округа, в том числе соответствие предмета
регулирования сфере ведения автономного округа или сфере совместного ведения
Российской Федерации и автономного округа; если в заключении устанавливается
несоответствие законопроекта вышеназванным актам, то с указанием, какому акту
не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;
2) соблюдения внутренней логики
законопроекта, отсутствия противоречий между разделами, главами, статьями,
частями и пунктами; если такие противоречия есть, они должны быть названы
конкретно и даны рекомендации по их устранению;
3) соотношения проекта с признаваемыми
Россией международными правовыми актами;
4) обоснованности выбора вида акта;
5) необходимости и достаточности
нормативного правового акта для регулирования данного вида общественных
отношений;
6) обеспеченности проекта финансовыми,
организационными и иными ресурсами;
7) наличия либо отсутствия коррупциогенных
факторов;
8) соблюдения правил оформления
законопроектов;
9)
полноты приведенного перечня нормативных правовых актов, подлежащих признанию
утратившими силу, отмене, приостановлению, изменению или принятию в связи с
принятием законопроекта.
Ответственный комитет вправе принять
решение об отклонении законопроекта только в случае, если:
а) регулируемые им вопросы не отнесены к
ведению автономного округа, а также к совместному ведению Российской Федерации
и автономного округа;
б) он противоречит Конституции Российской
Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и
законодательству автономного округа;
в) законопроект внесен с нарушением
требований, предусмотренных Кодексом. Законы других субъектов РФ не регулируют
такие основания.
Заключения на законопроект вносятся вместе
с законопроектом на совет думы автономного округа при подготовке вопроса о
включении законопроекта в повестку дня очередной сессии и доводятся до сведения
депутатов думы автономного округа (ст. 28). На первое чтение законопроект
выносится вместе с заключением правового управления аппарата думы автономного
округа и заключениями федеральных органов государственной власти,
осуществляющих контроль и надзор за соблюдением федерального законодательства
(ст. 31).
Особенностью Закона Брянской области
"О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области"
является то, что в нем установлена обязательная экспертиза проектов законов в
области бюджетного и налогового законодательства (ст. 22), за исключением проектов,
затрагивающих государственную тайну. Их экспертиза проводится до внесения в
областную Думу. Экспертные заключения подлежат обязательному опубликованию в
средствах массовой информации или в сети Интернет разработчиками проектов и
(или) нормотворческим органом, выступающим с соответствующей законодательной
инициативой, до рассмотрения соответствующих правовых актов Брянской областной
Думой.
В некоторых республиках предусматривается
обязательная юридическая экспертиза проектов нормативных актов, проводимая
территориальным органом Министерства юстиции РФ и прокуратурой субъекта
Федерации. Наиболее детально данный вопрос регулируется в Законе
Карачаево-Черкесской Республики "О нормативных правовых актах
Карачаево-Черкесской Республики" (глава VI). Проекты актов народного
собрания (парламента), главы и правительства республики, республиканских
органов исполнительной власти в соответствии с заключенными соглашениями о
взаимодействии подлежат обязательной юридической экспертизе в территориальном
органе Министерства юстиции РФ, по
результатам которой, в срок до 30 дней по законопроектам и до 15 рабочих дней
по проектам иных актов, составляется заключение о соответствии положений
проекта нормативного правового акта Конституции РФ,
федеральному законодательству, Конституции и законам Карачаево-Черкесской
Республики, а также правилам юридической техники. Экспертное заключение
территориального органа Министерства юстиции РФ прилагается к вносимому в
порядке законодательной инициативы законопроекту. Если проект нормативного
правового акта не отвечает требованиям Закона Карачаево-Черкесской Республики
"О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики", а также
если в процессе экспертизы выявлены противоречия федеральному и (или)
республиканскому законодательству, то такой проект возвращается на доработку
разработчику.
Проекты нормативных правовых актов
республиканских органов власти с приложением копии заключения территориального
органа Министерства юстиции РФ подлежат обязательному направлению в прокуратуру
для их проверки на соответствие федеральному законодательству не позднее чем за 7 рабочих дней до вынесения
рассматриваемого проекта нормативного правового акта на заседание парламента,
Правительства Карачаево-Черкесской Республики либо до их подписания (ст. 24).
В других республиках данный вопрос также
регулируется, но менее детально. Достоинством Закона Республики Саха (Якутия)
"О правовых актах органов государственной власти Республики Саха
(Якутия)" (ст. 22) является то, что он предусматривает создание
согласительной комиссии в случае несогласия нормотворческого органа с
экспертным заключением федерального территориального органа юстиции, а также
обеспечение участия в пленарных заседаниях парламента, заседаниях постоянных
комитетов и комиссий представителей прокуратуры и федерального территориального
органа юстиции, если в повестку этих заседаний включен вопрос о рассмотрении
нормативных правовых актов.
1.2.
Антикоррупционная экспертиза
первоначально была предусмотрена Федеральным законом "Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов" для выявления коррупциогенных факторов. Позже в
законодательство субъектов РФ были внесены дополнения об антикоррупционной
экспертизе. В настоящее время она регулируется во всех субъектах РФ, но в
разных региональных законах. В некоторых из них предусмотрено, что
антикоррупционная экспертиза связывается с выявлением коллизий как одного из
коррупционных факторов. Так, Законом Владимирской области "О
противодействии коррупции во Владимирской области" (ст. 6) регулируется,
что нормативные коллизии как противоречия, в том числе внутренние, между
нормами создают для органов государственной власти или органов местного
самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм,
подлежащих применению в конкретном случае. На наличие такого коррупционного
фактора указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от
усмотрения органов государственной власти или органов местного самоуправления
(их должностных лиц). Отдельные Законы об антикоррупционной экспертизе приняты
в Рязанской области, в Мурманской области. В других субъектах РФ проведение
обязательной антикоррупционной экспертизы предусматривается в Законах о
нормативных правовых актах, в Законах о противодействии коррупции.
2. Факультативная экспертиза диспозитивно
регулируется региональными законами и проводится только в случае, когда
правотворческий орган принимает решение о ее проведении. Анализ
законодательства субъектов РФ позволил выявить следующие ее виды:
2.1. Независимая
научная экспертиза (правовая, экономическая, финансовая, экологическая,
техническая и др.) предусматривается многими региональными законами. Законы о
нормативных правовых актах Республики Северная Осетия – Алания, Курганской и
Омской областей детально регулируют ее проведение. Проект закона может быть
направлен на научную экспертизу по решению законодательного (представительного)
органа власти субъекта РФ. Предложения об этом могут быть внесены субъектами
права законодательной инициативы и подлежат обязательному рассмотрению. Научная
экспертиза законопроекта проводится в целях:
1) обеспечения высокого качества,
обоснованности проекта закона, его соответствия федеральному и региональному
законодательству;
2)
создания научно обоснованной системы законодательства субъекта РФ;
3) выявления социально-экономических
последствий действия законопроекта.
В качестве экспертов привлекаются
организации и лица, не принимавшие ранее непосредственного участия в подготовке
соответствующего проекта закона. В качестве экспертов не могут выступать
депутаты регионального парламента, разработчики законопроекта. Законы
регулируют статус экспертов: в оценке проектов они независимы и не связаны
позицией органов государственной власти. Эксперты вправе: истребовать от
органов государственной власти материалы и документы, связанные с подготовкой
проекта закона; участвовать с правом совещательного голоса в обсуждении и
принятии комитетами (комиссиями) и парламентом субъекта РФ прошедших экспертизу
проектов законов. Экспертное заключение подписывается всеми экспертами и
представляется в законодательный (представительный) орган власти, где подлежит
обязательному рассмотрению. В случае несогласия одного из экспертов с
экспертным заключением он вправе выразить свое особое мнение, которое также рассматривается парламентом субъекта
РФ.
Другие региональные законы менее детально
регулируют независимую экспертизу, предусматривая, что проект нормативного
правового акта может быть направлен на экспертизу (общую, научную, финансовую,
научно-техническую, экологическую и другие), которая осуществляется научными
организациями или независимыми экспертами на договорных началах с органом,
готовящим проект нормативного правового акта.
2.2.
Правовая факультативная экспертиза. Некоторые законы субъектов РФ регулируют
проведение правовой и лингвистической экспертиз диспозитивными нормами – они
проводятся, если решение об этом принимается правотворческим органам (например,
Закон Забайкальского края "О нормативных правовых актах Забайкальского
края"). В соответствии с Законом Курганской области "О нормативных
правовых актах Курганской области" проект нормативного правового акта
может быть направлен соответствующим органом государственной власти или высшим
должностным лицом Курганской области в уполномоченный территориальный орган федерального
органа исполнительной власти для проведения юридической экспертизы. Экспертное
заключение рассматривается, как правило, до принятия проекта нормативного
правового акта. О результатах его рассмотрения уведомляется уполномоченный
территориальный орган федерального органа исполнительной власти.
2.3.
Независимая публичная экспертиза предусматривается Законом Республики
Хакасия "О нормативных правовых актах Республики Хакасия" по
законопроектам в области бюджетного и налогового законодательства. Проект
нормативного правового акта публикуется в республиканских средствах массовой
информации, и экспертиза проводится в течение
2 недель с момента опубликования. Основными задачами экспертизы являются
определение качества проекта нормативного правового акта; выявление
общественного мнения относительно предполагаемых возможных
социально-экономических последствий в случае принятия проекта нормативного
правового акта (ст. ст. 26–27).
2.4.
Общественная экспертиза предусмотрена Законом Воронежской области "Об
общественной экспертизе проектов законов Воронежской области, иных нормативных
правовых актов Воронежской области, проектов муниципальных правовых
актов". Она проводится в целях согласования общественно значимых интересов
граждан, общественных объединений, органов государственной власти, органов
местного самоуправления, для выявления и учета общественного мнения, защиты и
обеспечения прав и интересов граждан при принятии правовых актов. Общественная
экспертиза проводится Общественной палатой Воронежской области, а проектов
правовых актов в области экономики - может осуществляться Торгово-промышленной
палатой Воронежской области. Заключение по результатам общественной экспертизы
должно содержать выводы о возможных социально-экономических последствиях
принятия правового акта и конкретные предложения по корректировке положений
проекта правового акта в целях минимизации или предотвращения негативных
последствий его принятия. Заключение носит рекомендательный характер и
направляется соответственно губернатору Воронежской области, в Воронежскую
областную Думу, исполнительный орган государственной власти Воронежской
области, орган местного самоуправления. Заключение подлежит обязательному
рассмотрению. В случае отклонения содержащихся в заключении предложений
субъектам общественной экспертизы дается ответ с обоснованием мотивов
отклонения названных предложений. Заключение по результатам экспертизы
размещается в сети Интернет на официальных сайтах органов государственной
власти Воронежской области, органа местного самоуправления. Однако на практике
указанный Закон Воронежской области не применялся, и общественная экспертиза не
проводилась. Законы Новосибирской области и города Москвы также содержат нормы
о возможности проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых
актов.
Таким образом, законы субъектов РФ
предусматривают следующие виды экспертиз нормативных правовых актов:
а) обязательная (правовая,
лингвистическая, антикоррупционная);
б)
факультативная (независимая научная (разные виды в зависимости от предмета),
правовая, лингвистическая, общественная, независимая публичная).
На основе обобщения положительного
правового регулирования предлагаются следующие направления совершенствования
проведения экспертизы региональных нормативных правовых актов для предотвращения
коллизий:
1.
Расширение использования обязательной юридической экспертизы. Не только
рекомендуется ее осуществлять структурными подразделениями региональных органов
государственной власти, но и заключать соглашения о взаимодействии с территориальными
органами Министерства юстиции Российской Федерации и прокуратурой по проведению
обязательной юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов.
2.
Более детальное регулирование учета результатов юридической экспертизы, прежде
всего отрицательных, когда в проектах нормативных правовых актов выявляются
противоречия. В настоящее время это является пробелом в законодательстве. Лишь
некоторые Законы предусматривают конкретные правовые средства, позволяющие
учитывать мнения экспертов (Закон Республики Саха (Якутия) "О правовых
актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия)", Кодекс о
нормативных правовых актах Чукотского автономного округа, Закон Брянской
области "О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области").
Для устранения пробелов в региональном
законодательстве и повышения эффективности способов предотвращения коллизий
предлагается закрепить в региональных законах о нормативных правовых актах:
2.1.
Перечень оснований обязательной независимой научной юридической экспертизы
законопроектов, проводимой квалифицированными специалистами, имеющими ученую
степень в области права, профильными кафедрами высших учебных заведений и
научными организациями на основании заключенных с ними соответствующих
договоров.
2.2.
Права независимых экспертов: а) истребовать от органов государственной власти
субъекта Российской Федерации материалы и документы, связанные с подготовкой
проекта областного закона; б) изложить свое особое мнение эксперта (из группы
экспертов), не согласного с экспертным заключением, которое приобщается к
экспертному заключению и является его неотъемлемой частью; в) участвовать с
правом совещательного голоса в обсуждении и принятии комитетами (комиссиями) и
иными структурными подразделениями органов государственной власти субъекта
Российской Федерации прошедших экспертизу проектов.
2.3.
Обязательное опубликование экспертных заключений по результатам независимой
научной экспертизы в средствах массовой информации и в сети Интернет до
рассмотрения соответствующих проектов нормативных правовых актов.
2.4.
Основания принятия нормотворческим органом решения:
а)
об отклонении проекта нормативного правового акта, если в результате
юридической экспертизы выявлено, что он в целом противоречит Конституции Российской
Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и
нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, обладающим более
высокой юридической силой;
б)
о доработке проекта нормативного правового акта, если в результате юридической
экспертизы выявлено, что некоторые нормы противоречат Конституции Российской
Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и
нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, обладающим более
высокой юридической или равной юридической силой;
в)
о создании согласительных комиссий для доработки проекта нормативного правового
акта.
2.5.
Расширение взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ с
территориальными органами Министерства юстиции РФ и прокуратурой с целью
проведения юридической экспертизы проектов региональных нормативных правовых
актов, создание согласительных комиссий для доработки проектов нормативных
правовых актов, участие представителей вышеуказанных федеральных органов в
обсуждении и принятии прошедших экспертизу проектов.
Реализация вышеуказанных предложений в виде правового регулирования и правоприменения позволит повысить эффективность предотвращения коллизий в региональном законодательстве.
А) может, в установленном порядке
Б) нет, не может
2. Общественная палата РФ проводит общественную экспертизу проектов:
А) Актов Президента РФ
Б) Международных договоров РФ
В) Законов о поправках к Конституции РФ; федеральных конституционных законов и федеральных законов;
нормативных актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти; законов субъектов РФ;
нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ; правовых актов органов местного
самоуправления.
Г) Постановлений Конституционного Суда РФ
3. Основаниями для проведения общественной экспертизы правовых актов является:
А) Обращение субъектов РФ
Б) Обращение Генерального Прокурора РФ
В) Обращение группы граждан РФ
Г) Решение совета Общественной палаты РФ
4. Кем производится правовая экспертиза правового акта, принятого совместно органами государственной
власти нескольких субъектов Российской Федерации
А) Конституционными (уставными) судами субъектов РФ
Б) Территориальным органом, действующим на территории того субъекта Российской Федерации, который указан
первым в числе подписавших правовой акт
В) Государственной Думой РФ
Г) Министерством Юстиции РФ
5. В случае если орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший правовой акт,
не предпринимает мер по приведению правового акта в соответствие с Конституцией Российской
Федерации и федеральным законодательством, копия экспертного заключения о несоответствии
правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству направляется:
А) В Государственную Думу РФ
Б) В орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший правовой акт
В) В органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования
Г) В Конституционный Суд РФ
6. Рассматривать нормативные правовые акты на предмет их соответствия Конституции РФ может только:
А) Президент РФ
Б) Конституционный Суд РФ
В) Министерство Юстиции РФ
Г) Федеральное Собрание РФ
7. Какие из перечисленных ниже сведений должны содержаться в Правовом заключении Министерства
юстиции Российской Федерации на законопроект
А) Требования, предъявляемые к реквизитам нормативных актов, требования, предъявляемые к преамбулам нормативных актов, требования, предъявляемые к структурному по строению нормативного материала
Б) Сведения о включении законопроекта в планы законопроект ной деятельности Президента Российской
Федерации, Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации
В) Сведения о предмете регулирования и его соответствие сфере федерального ведения или совместного ведения,
установленной Конституцией Российской Федерации (с указанием конкретных статей и пунктов);
Г) Требованиям, предъявляемые к стилю нормативных актов, требования, предъявляемым к содержанию нормативных актов, требования, соответствия нормативных актов Конституции, законам и другим актам высших
органов государственной власти.
8. Мерами прокурорского реагирования являются….
А) заключение
Б) представление
В) решение
Г) протест
9. Способы выявления прокуратурой незаконных нормативных правовых актов делятся на….
А) прямые
Б) легальные
В) косвенные
Г) официальный
10. Органы прокуратуры осуществляют проведение юридической экспертизы актов….
А) региональных
Б) международных актов
В) проектов региональных и местных актов
Г) местных
11. Протест, как мера прокурорского реагирования должен быть обязательно рассмотрен в течении….
А) пяти рабочих дней
Б) 30 дней
В) 10 дней
Г) 14 дней
12. Способ, при котором, организуется работа прокурорской системы, когда работники прокуратуры сами
обнаруживают правовые акты, в которых содержатся противоречия либо несоответствия актам высшей
юридической силы – это……
А) прямой способ
Б) косвенный способ
В) официальный способ
Г) научный способ
13. На незаконные правовые акты прокуратура приносит…
А) заключение
Б) представление
В) протест
Г) постановление
14. Об устранении нарушений закона прокуратура вносит….
А) приказ
Б) постановление
В) представление
Г) протест
15. Заполните пропуск: прокуратура направляет_____________________ в суд с требованием о признании
недействительным правовой акт….
А) представление
Б) протест
В) постановление
Г) заявление
16. Заполните пропуск: Основным направлением правотворческой деятельности прокуратуры является
подготовка________________________ на проекты законов, представленные органами государственной
власти субъектов РФ….
А) решения
Б) протеста
В) постановления
Г) правового заключения
17. Укажите субъектов, направляющих в органы прокуратуры проекты наиболее важных законов и других
актов для изучения и дачи заключения на предмет их соответствия российскому законодательству…..
А) ГД РФ
Б) представительные (законодательные) органы субъектов РФ
В) органы исполнительной власти всех уровней
Г) Президент РФ
Д) КС РФ, по вопросам своего ведения
Е) органы местного самоуправления
18. Обычно в изучении проектов нормативных актов и даче заключений по поручению прокурора
участвуют…..
А) прокурорско-следственные работники
Б) группа по законотворческой работе
В) членов государственно-правового управления Президента РФ
Г) профессорско-преподавательский состав институтов повышения квалификации
Д) Конституционный Суд РФ
Е) профессорско-преподавательский состав НИИ проблем укрепления законности и правопорядка
Ж) Правовое управление аппарата ГД РФ
19. Проекты указов и распоряжений Президента РФ согласовываются с…
А) начальником Государственно-правового управления Президента РФ
Б) с одним изсудьей КС РФ
В) первым заместителем Администрации Президента РФ
Г) заместителем начальника
20. В проведении юридической экспертизы в проектах федеральных законов, подготавливаемых в
соответствии с программами законопроектных работ правительства РФ, и иных проектов федеральных
законов в обязательном порядке участвуют:
А) Министерство Юстиции РФ
Б) начальником Государственно-правового управления при Правительстве РФ
В) Экспертный Совет при Правительстве РФ
Г) представительные (законодательные) органы субъектов РФ
Д) Министерство иностранных дел РФ
21. Экспертное заключение о социальной эффективности федеральных законов, изменениях в
экономической, культурной и иных социальных сферах, которые могут наступить, если федеральный
закон будет принят в предложенном варианте правового регулирования, дает….
А) совет по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовых актов при Правительстве РФ
Б) Министерство финансов РФ
В) Министерство Юстиции РФ
Г) экспертный совет при Правительстве РФ
22. Правовая экспертиза в Минюсте проводиться…..
А) совет по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовых актов при Минюсте РФ
Б) территориальными органами
В) экспертный совет при Правительстве РФ
Г) Департаментом конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного
самоуправления
23. По поручению кого в департаменте Минюста проводиться экспертиза….
А) по обращениям органов государственной власти РФ
Б) по обращениям органов государственной власти субъектов РФ
В) Департаментом конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного
самоуправления
Г) по собственной инициативе
24. Территориальные органы Минюста проводят повторную правовую экспертизу по поручению…
А) Минюста России
Б) Министерство финансов РФ
В) Президента РФ
Г) по собственной инициативе
25. Срок продления правовой экспертизы в Минюсте может быть продлен….
А) исполнительными органами субъекта РФ
Б) по просьбе главы государства
В) руководством Минюста
Г) органами государственной власти РФ
26. Экспертиза правовая актов в Минюсте не проводится…..
А) актов глав Республик
Б) срок действия которых истек
В) не вступивших в силу
Г) отмененных, признанных утратившими силу
27. Правовая экспертиза правового акта, принятого совместно органами государственной власти
нескольких субъектов Российской Федерации, проводится…
А) территориальным органом, действующим на территории того субъекта Российской Федерации, который указан
первым в числе подписавших правовой акт
Б) Департаментом конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного
самоуправления
В) руководством Минюста
28. Заполните пропуск: Законопроект, поправка к законопроекту могут быть внесены на рассмотрение
Совета Федерации только при наличии_____________ Правового управления Аппарата Совета Федерации
А) постановления о проведении правовой экспертизы профильного комитета
Б) разрешения
В) заключения
29. По поручению кого в Управлении ГД РФ осуществляется юридическая экспертиза НПА
А) органами государственной власти субъектов РФ
Б) депутаты государственной Думы
В) депутатские объединения в ГД РФ
Г) комитеты и комиссии, которые подготовили соответствующие проекты постановлений Государственной Думы
Д) Правительством РФ
Е) Совета Федерации и ответственного комитета
30. Ответственный комитет ГД РФ проводит…
А) лингвистическую экспертизу
Б) общественную экспертизу
В) независимую экспертизу
Г) научную экспертизу
31. Укажите срок проведения правовой экспертизы в Правовом Управлении Президента РФ…
А) не позднее чем в семидневный срок со дня поступления в Управление поручения о проведении экспертиз
Б) не позднее чем в тридцатидневный срок со дня поступления в Управление поручения о проведении экспертиз
В) не позднее чем в трехдневный срок со дня поступления в Управление поручения о проведении экспертиз
32. Кем подписывается заключение, при проведенной юридической экспертизы актов ГД РФ….
А) экспертный совет при ГД РФ
Б) заместителем начальника
В) Департаментом конституционного законодательства
Г) Начальником Правового управления ГД
33. Новый срок проведения правовым управлением правовой экспертизы законопроекта устанавливается…
А) ответственным комитетом ГД РФ
Б) Советом Федерации РФ
В) Советом Государственной Думы
34. Общественная палата вправе по решению совета Общественной палаты проводить экспертизу проектов
нормативных правовых актов…..
А) мировых судей
Б) Президента РФ
В) судей Конституционных (уставных) судов субъекта
Г) Правительства РФ
35. Решения Общественной палаты, принимаемые в форме
А) заключений
Б) Постановлений
В) обращений
Г) предложений
7.3. Методические материалы, определяющие процедуру оценивания знаний, умений, навыков и (или) опыта
деятельности, характеризующих этапы формирования компетенций.
Общий результат выводится как интегральная оценка, складывающая из текущего контроля - 40% и
промежуточного контроля - 60%.
Общий результат выводится как интегральная оценка, складывающая из текущего контроля и промежуточного
контроля.
Текущий контроль по дисциплине включает 40 баллов:
- посещение занятий - 5 баллов
- дисциплина – 5 баллов
- наличие конспектов – 5 баллов
- активное участие на практических занятиях - 15 баллов
- устный опрос – 10 баллов
Промежуточный контроль по дисциплине включает 60 баллов:
- коллоквиум – 30 баллов
- письменная контрольная работа или тестирование (на усмотрение преподавателя) – 20 баллов
- выполнение дополнительных работ (работа с первоисточниками, выполнение самостоятельной работы) – 10 баллов
Комментариев нет:
Отправить комментарий