Лекция № 5
Юридическая экспертиза нормативных актов,
принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В условиях федеративного государства,
каковым является Российская Федерация, в систему законодательства входят
соответственно федеральные нормативные правовые акты и нормативные правовые
акты субъектов России. Конституция Российской Федерации и федеральное
законодательство, определив нормотворческую компетенцию субъектов России и
установив требование единства правового пространства, тем самым обозначила
значимость региональных нормативных правовых актов и их «причастность» к единой
системе законодательства.
Верховенство Конституции РФ и федеральных
законов создает предпосылку стабильности федеративного устройства. Принятие
органами государственной власти субъектов РФ различных нормативных правовых
актов порождает огромный массив регионального законодательства, который в
совокупности с федеральным законодательством образует правовое пространство
страны. Президент РФ в Указе от
10.08.2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового
пространства Российской Федерации» (в редакции Указа Президента РФ от
18.01.2010 г. № 80) обозначает курс на приведение нормативных правовых
актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством, на
формирование единого правового пространства. Для указанной цели создана база
данных «Федеральный регистр» - федеральный банк нормативных правовых актов
субъектов РФ. На высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных
органов государственной власти субъектов РФ) возложена обязанность в
семидневный срок после принятия нормативных правовых актов субъектов РФ
обеспечивать направление их копий, а также официальных изданий, в которых
публикуются нормативные правовые акты субъектов РФ, для их включения в
федеральный регистр и проведения юридической экспертизы. Ведение федерального
регистра и проведение юридической экспертизы возложено на Министерство юстиции
РФ. Очевидно, что процесс приведения нормативных правовых актов субъектов РФ в
соответствие с федеральным законодательством является постоянным и непрерывным.
Ряд авторов придерживаются позиции,
согласно которой законодательство субъектов России призвано лишь детализировать
и дополнять федеральное законодательство, которое выступает определяющей частью
системы права России, обеспечивающей ее единство и согласованность. Наряду с
региональными нормативными правовыми актами, детализирующими и дополняющими
федеральное законодательство (как правило, это вопросы совместного ведения
Федерации и ее субъектов), значительная часть законодательства субъектов
Российской Федерации посвящена вопросам их исключительного ведения. И в этой
части региональные нормативные правовые акты дополняют не федеральное
законодательство, а правовое регулирование в целом. При оценке состояния
законодательства в данном случае представляется более обоснованным
использование категорий «согласованное
законодательство», «баланс федерального и регионального законодательства».
Согласованность федерального и регионального законодательства имеет и еще один
аспект — обеспечение единства правового пространства.
В соответствии с Федеральным законом от 6
октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти Российской Федерации» к полномочиям органов
государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного
ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета
субъекта Российской Федерации, отнесено решение целого ряда вопросов. По этим
вопросам субъекты Российской Федерации осуществляют самостоятельное правовое
регулирование. Систему их собственных нормативных правовых актов в этой связи
составляют:
-
конституции (уставы) субъекта Российской Федерации;
-
законы субъекта Российской Федерации;
-
нормативные правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации);
-
нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации;
-
нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти
субъекта Российской Федерации.
Законотворчество субъектов Российской
Федерации как особый вид государственной деятельности должно строиться на
совокупности как общих, т. е. универсальных принципов, соблюдение которых
является необходимым условием эффективности правового регулирования
общественных отношений, так и специальных принципов, обусловленных спецификой
законотворчества субъектов Федерации.
На наш взгляд, к специальным принципам
регионального нормотворчества относится оперативность, хотя существует мнение,
согласно которому оперативность причисляют к общим принципам нормотворчества.
Содержание данного принципа предполагает своевременность принятия закона с
целью быстрого урегулирования конкретных общественных отношений.
Помимо этого, к числу специальных
принципов законотворческой деятельности субъекта Федерации следует отнести принцип
сбалансированности законотворческой деятельности субъекта Российской Федерации;
нормативной урегулированности законотворчества в субъекте Российской Федерации;
эффективности и реальной исполнимости законодательных актов субъекта Российской
Федерации; информационного обеспечения законотворческого процесса.
Сбалансированность законотворческой
деятельности субъекта Российской Федерации предполагает такую реализацию
властных полномочий законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Федерации, когда принимаемые им законодательные акты не
противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также
обеспечивают полноту регулирования тех или иных общественных отношений на
территории субъекта Российской Федерации.
Нормативное регулирование
законотворческого процесса в субъекте Российской Федерации состоит в четком
процессуальном оформлении способов подготовки и принятия законов субъекта
Федерации.
Эффективность
и реальная исполнимость законов субъекта Федерации предполагает
наличие в них механизма их реализации, а также мер организационного порядка,
обеспечивающих действенность предписаний законодателя субъекта Российской
Федерации.
Принцип
информационного обеспечения законотворчества в субъектах Российской Федерации
состоит в предоставлении субъектам законотворческой деятельности сведений и
материалов, необходимых для принятия обоснованных законодательных решений.
Многие недостатки в законотворчестве
субъектов Российской Федерации объясняются, наряду с недостаточно квалифицированной
подготовкой проектов законов, несовершенством долгосрочного планирования
социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и
перспективного планирования законотворческой деятельности субъекта Федерации,
слабой координацией законотворческой работы различных органов государственной
власти либо отсутствием таковой, пренебрежением к проведению
научно-специализированной, экономической, социологической и других экспертиз
проектов законов, недостаточно глубоким предварительным обсуждением
законопроектов депутатскими комитетами, отсутствием четкой системы доработки
законопроектов совместно с их инициаторами.
Экспертиза региональных правовых актов проводится на предмет соответствия их
нормативного содержания положениям Конституции РФ и
федеральных законов, а также на соответствие нормативного документа правилам
законотворческой техники. Экспертом-юристом в рамках юридической экспертизы
может быть поставлен вопрос о целесообразности и необходимости его действия в
рамках существующего правового поля.
Таким образом, перед лицом, осуществляющим
проведение юридической экспертизы региональных нормативных актов (экспертом),
ставится цель: исследовать региональный правовой акт (закон субъекта РФ или
подзаконный акт) на предмет соответствия Конституции РФ и
федеральному законодательству. При этом целью юридической экспертизы не может
выступать исследование политической и экономической целесообразности принятия
документа.
При исследовании правового акта необходимо
пользоваться его официальным текстом, т.е. опубликованным в официальных
источниках. Так, официальными источниками для федерального законодательства на
сегодняшний день выступают:
"Собрание законодательства Российской Федерации", "Российская
газета", "Парламентская газета". В каждом регионе также
существуют официальные издания, в которых публикуются региональные нормативные
акты. Например, "Вестник мэра и правительства Москвы",
"Ведомости Московской городской думы". В последнее время очень
популярными стали электронные правовые системы "Гарант", "Консультант",
"Кодекс". Однако на неофициальные издания не может распространяться
презумпция их полного соответствия оригиналу акта. Поэтому эксперту следует
сличать эти издания с официальными источниками.
Начинать проведение юридической экспертизы
необходимо с исследования правовых оснований принятия того или иного
регионального нормативного акта.
Статья 72 Конституции РФ
определяет те направления деятельности государства, по которым Российская
Федерация и субъекты наделяются полномочиями по совместному ведению. Одним из
направлений такой деятельности является правовое регулирование отдельных сторон
жизнедеятельности общества, т.е. правотворчество по определенным отраслям
законодательства. Это означает, что субъекты Российской Федерации обладают
правом формировать собственную нормативную правовую базу по тем направлениям
деятельности, которые предусмотрены в указанной статье Конституции РФ.
Кроме того, ст. 73 Конституции РФ устанавливает
положение о том, что у субъектов РФ имеется собственная компетенция - сфера
ведения (например, установление государственного языка и др.).
Таким образом, начинать юридическую
экспертизу регионального нормативного акта необходимо с определения той отрасли
законодательства, к которой относится исследуемый правовой акт. Например, Закон
г. Москвы от 19 апреля 2006 г. № 15 "Об организации и деятельности
нотариата в городе Москве". В соответствии с п. "л"
ч. 1 ст. 72
Конституции РФ кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и
нотариат – это предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов.
Следовательно, принятие названного регионального акта законодательным органом
субъекта РФ правомочно.
Экспертизу правовых актов целесообразно
проводить постатейно. То есть необходимо исследовать все положения документа,
делая выводы об их соответствии или противоречии Конституции РФ и федеральному
законодательству.
При этом эксперт должен четко представлять
себе иерархию нормативных актов как федерального (Конституция РФ, федеральные
конституционные законы, федеральные законы, указы Президента, постановления
Правительства), так и регионального уровня (Основной Закон субъектов РФ
(Конституция, устав), закон субъекта РФ, подзаконные акты органов
исполнительной власти субъекта РФ).
В случае же обнаружения коллизий, т.е.
противоречий в законодательстве, эксперт для своего заключения должен применять
правила разрешения коллизий, опираясь на положения ст. 76 Конституции РФ.
Такие правила в общем виде можно сформулировать таким образом:
1)
приоритет нормы, обладающей более высокой юридической силой;
2)
приоритет специальной нормы перед общей;
3)
приоритет нормы, принятой позднее.
Также следует помнить, что не могут
противоречить федеральному законодательству лишь те нормативные акты, которые
принимаются по предметам совместного ведения. Те же нормативные акты (стоит
отметить, что их количество в общей массе регионального законодательства
минимально), которые приняты субъектами РФ по вопросам собственного ведения,
т.е. в соответствии со ст. 73 Конституции
РФ, имеют приоритет перед федеральным законодательством. И их юридическая
экспертиза проводится на предмет соответствия Основному Закону субъекта РФ.
Кроме того, необходимо иметь в виду, что
некоторые действующие нормативные акты субъектов РФ принимались в отсутствие
федерального законодательства, регулирующего сходные общественные отношения.
Так, показательным примером является земельное законодательство, которое
субъекты РФ активно формировали в отсутствие базового федерального земельного
законодательства, и в частности Земельного кодекса РФ. В настоящее
время исследование такого рода регионального законодательства особенно
актуально, так как оно далеко не все приведено в соответствие с федеральным
законодательством.
Если же проводится исследование
регионального правового акта, принятого в отсутствие базового федерального
законодательства, то его проверка осуществляется на предмет соответствия Конституции РФ и смежного
федерального законодательства. Например, не существует федерального закона,
регулирующего формы и порядок осуществления туризма на территории Российской
Федерации. Те или иные аспекты этих отношений урегулированы федеральными
подзаконными правовыми актами. Однако в некоторых субъектах РФ такое
законодательство существует, например, Закон Санкт-Петербурга от 9 июля 2003 г.
№ 409-52 "О поддержке Санкт-Петербургом развития туризма в
Санкт-Петербурге". Исследование указанного Закона субъекта РФ необходимо
проводить на предмет соответствия Конституции РФ, а также
федеральным законам, регулирующим отношения в области размещения и
использования рекламы, экологическим законам, законодательству в области
использования информации и др.
Немаловажной частью экспертизы является
определение соответствия формы и содержания правового акта правилам
нормотворческой техники.
Законодательная
техника
– это система правил и приемов наиболее рациональной организации и логической
последовательности формулирования законов и подзаконных актов в соответствии с
их сущностью и содержанием.
Такое исследование можно разделить на две части: содержательное и
формальное, т.е. соответствие правилам законотворческой техники формы и
содержания нормативного акта.
Итак, содержательное
исследование регионального правового акта на предмет соответствия
требованиям законотворческой техники также включает исследование текста его
норм. Прежде всего стоит отметить, что региональный правовой акт не должен
дублировать положения федерального закона. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции
РФ федеральные законы имеют прямое действие на всей территории России. Поэтому
дублирование их положений противоречит правилам законотворческой деятельности.
Региональный правовой акт должен регулировать те отношения, которые носят
особенный характер для их региона, но вместе с тем нельзя преступить такую
тонкую грань, как противоречие с федеральным законодательством.
Поэтому региональное правотворчество –
дело наиболее трудное, так как качество регионального правового акта зависит от
показателей, связанных во многом с федеральным законодательством.
В настоящее время бичом российского
регионального законодательства является не столько коллизионность его норм с
нормами федерального законодательства, сколько его несовершенство с точки
зрения соответствия правилам законодательной техники - ее содержательной части.
Например, Областной закон Ленинградской области от 13 декабря 2001 г. № 66-ОЗ
"О государственном регулировании земельных отношений в Ленинградской
области" представляет собой копию ст. ст. 16–19 Земельного
кодекса РФ. Поэтому хотя данный правовой акт и не противоречит федеральному
законодательству, целесообразность действия данного документа должна быть
поставлена экспертом под сомнение.
Итак, как отмечалось, региональные
правовые акты должны освещать те аспекты, входящие в предмет совместного или
собственного ведения, которые либо не урегулированы федеральным
законодательством, либо имеют существенные особенности по сравнению с
федеральным аналогом. Однако в некоторых случаях само федеральное
законодательство обязывает субъектов РФ урегулировать те или иные вопросы.
Например, в соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального
закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ" субъекты должны
установить цену земли, выкупаемой собственниками зданий, строений, сооружений,
на ней расположенных.
Поэтому перед экспертом может быть
поставлена задача определить также качество нормативной базы того или иного
субъекта, регулирующего определенный круг общественных отношений. То есть
исследовать его на предмет пробельности,
определив, все ли аспекты определенного вида общественных отношений нашли
правовое закрепление на территории субъекта РФ.
Помимо перечисленных выше к содержанию
документа предъявляются также следующие требования, соблюдение которых эксперт
должен оценить и в случае обнаружения недостатков указать на них. Так,
требованиями к изложению содержания нормативного акта выступают: ясность и
доступность языка, точность и определенность формулировок нормативного акта,
логическая последовательность изложения материала, компактность изложения
материала, раскрытие специальных терминов, отсутствие противоречий внутри
одного нормативного акта и др.
К форме нормативного акта также
предъявляются некоторые требования, на соблюдение которых эксперт должен
обратить внимание: нормативный акт должен содержать обязательный набор
реквизитов - наименование принявшего органа, место и дату принятия, номер
документа. Должно уделять внимание и структуре документа: целесообразность
разделения на главы, параграфы, статьи и др. На соответствие или несоответствие
формы документа правилам законотворческой деятельности эксперт также
акцентирует внимание.
Кроме того, эксперт может дать заключение
по следующему вопросу: соответствует ли содержание акта его форме. Как
известно, закон регулирует наиболее значимые общественные отношения, а
подзаконный акт направлен на реализацию положений закона. Поэтому эксперт может
сделать вывод о соответствии нормативного акта этим правилам и обязан сделать
такой вывод в случае обнаружения несоответствия.
После постатейного исследования
нормативного акта целесообразно подытожить сказанное и вынести резюме в целом
по документу с изложением выявленных недостатков.
Для обеспечения единства правового
пространства Министерство юстиции РФ
осуществляет деятельность по мониторингу действующего законодательства
субъектов РФ. В настоящее время на федеральном уровне отсутствует нормативный
правовой акт, регламентирующий процедуру деятельности Минюста России по
проведению мониторинга действующего законодательства, вместе с тем такая работа
ведется Министерством с 2004 года. Кроме того, не дано определение понятия
«мониторинг законодательства субъектов РФ». В связи с этим, под мониторингом
действующего законодательства следует понимать систематическое отслеживание
нормативного регулирования определенной сферы общественных отношений.
Обеспечение единства правового
пространства РФ возможно за счет оперативного реагирования органов
государственной власти субъектов РФ на изменение федерального законодательства,
принятия нормативных правовых актов, направленных на приведение противоречащих
актов в соответствие с действующим законодательством РФ. Выявлено, что причиной
несоответствия нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и
федеральному законодательству и превышения полномочий субъекта РФ по предметам
совместного ведения РФ и субъектов РФ является неопределенность предметов
ведения субъектов РФ, установленного по остаточному принципу.
Коллизионное
право
в субъектах Российской Федерации формируется более активно, чем на федеральном
уровне. Оно регулирует весь комплекс общественных отношений, связанных с
юридическими коллизиями: от предотвращения и выявления до процедур разрешения и
ответственности участников коллизионных отношений. В конституциях и уставах
субъектов РФ предусматриваются коллизионные принципы и нормы, некоторые иные
способы разрешения коллизий (полномочия конституционных (уставных) судов,
отмена нормативных актов органов исполнительной власти высшим должностным лицом
субъекта РФ). Указанные нормы получают свое развитие в специальных законах: о
нормативных правовых актах, конституционных (уставных) судах, мониторинге
законодательства, толковании нормативных правовых актов, регистре муниципальных
правовых актов.
Юридическая экспертиза проектов
нормативных правовых актов является одним из способов предотвращения коллизий.
Исследование законодательства субъектов РФ показало, что наряду с юридической
экспертизой предусматриваются и другие виды (лингвистическая,
антикоррупционная, экологическая, финансовая, криминологическая). Экспертиза проектов правовых актов –
это исследование, проводимое лицами, обладающими специальными познаниями, в
целях оценки качества проектов правовых актов и определения возможных
последствий их принятия и реализации.
В региональных законах в зависимости от
обязательности проведения экспертизы выделяются два вида – обязательная и факультативная.
1.
Обязательная экспертиза императивно предусматривается
законом, и она должна быть проведена независимо от воли правотворческого
органа. В зависимости от предмета исследования она подразделяется на следующие
виды:
1.1.
Юридическая экспертиза – это
исследование, направленное на определение соответствия проектов правовых актов Конституции Российской
Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным
договорам России, федеральному и региональному законодательству, правовым актам
более высокой юридической силы, требованиям юридической техники. Она проводится
в органах государственной власти по всем проектам правовых актов в каждом
субъекте РФ, но в законах о нормативных правовых актах регулируется в разной
степени детализации. Так, Законом Тамбовской области "О правовых актах
Тамбовской области" предусмотрено, что она проводится в срок не более 7
дней со дня поступления проекта акта в правовое управление Тамбовской областной
Думы, а заключение приобщается к проекту акта и подлежит обязательному
рассмотрению на заседании профильного комитета (ст. 20.1). По Закону
Карачаево-Черкесской Республики (ст. 23.1) обязательным юридической,
антикоррупционной и лингвистической экспертизам в правовом управлении народного
собрания (парламента) подлежат все законопроекты в течение 15 календарных дней.
Во многих других региональных Законах юридическая экспертиза также
предусмотрена. В Законе Брянской области только указывается, что в подготовке
проектов законов области или иных нормативных правовых актов обязательно
участие юридических служб нормотворческих органов области.
Наиболее детально данный вопрос
регулируется в Кодексе о нормативных правовых актах Чукотского автономного
округа. Подготовка заключений правовым управлением аппарата думы автономного
округа осуществляется в срок до 30 дней со дня поступления законопроекта. В
заключениях дается оценка законопроекта с точки зрения:
1) соответствия его положений нормам Конституции Российской
Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам,
законодательству автономного округа, в том числе соответствие предмета
регулирования сфере ведения автономного округа или сфере совместного ведения
Российской Федерации и автономного округа; если в заключении устанавливается
несоответствие законопроекта вышеназванным актам, то с указанием, какому акту
не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;
2) соблюдения внутренней логики
законопроекта, отсутствия противоречий между разделами, главами, статьями,
частями и пунктами; если такие противоречия есть, они должны быть названы
конкретно и даны рекомендации по их устранению;
3) соотношения проекта с признаваемыми
Россией международными правовыми актами;
4) обоснованности выбора вида акта;
5) необходимости и достаточности
нормативного правового акта для регулирования данного вида общественных
отношений;
6) обеспеченности проекта финансовыми,
организационными и иными ресурсами;
7) наличия либо отсутствия коррупциогенных
факторов;
8) соблюдения правил оформления
законопроектов;
9)
полноты приведенного перечня нормативных правовых актов, подлежащих признанию
утратившими силу, отмене, приостановлению, изменению или принятию в связи с
принятием законопроекта.
Ответственный комитет вправе принять
решение об отклонении законопроекта только в случае, если:
а) регулируемые им вопросы не отнесены к
ведению автономного округа, а также к совместному ведению Российской Федерации
и автономного округа;
б) он противоречит Конституции Российской Федерации,
федеральным конституционным законам, федеральным законам и законодательству
автономного округа;
в) законопроект внесен с нарушением
требований, предусмотренных Кодексом. Законы других субъектов РФ не регулируют
такие основания.
Заключения на законопроект вносятся вместе
с законопроектом на совет думы автономного округа при подготовке вопроса о
включении законопроекта в повестку дня очередной сессии и доводятся до сведения
депутатов думы автономного округа (ст. 28). На первое чтение законопроект выносится
вместе с заключением правового управления аппарата думы автономного округа и
заключениями федеральных органов государственной власти, осуществляющих
контроль и надзор за соблюдением федерального законодательства (ст. 31).
Особенностью Закона Брянской области
"О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области"
является то, что в нем установлена обязательная экспертиза проектов законов в
области бюджетного и налогового законодательства (ст. 22), за исключением
проектов, затрагивающих государственную тайну. Их экспертиза проводится до
внесения в областную Думу. Экспертные заключения подлежат обязательному
опубликованию в средствах массовой информации или в сети Интернет
разработчиками проектов и (или) нормотворческим органом, выступающим с соответствующей
законодательной инициативой, до рассмотрения соответствующих правовых актов
Брянской областной Думой.
В некоторых республиках предусматривается
обязательная юридическая экспертиза проектов нормативных актов, проводимая
территориальным органом Министерства юстиции РФ и прокуратурой субъекта
Федерации. Наиболее детально данный вопрос регулируется в Законе
Карачаево-Черкесской Республики "О нормативных правовых актах
Карачаево-Черкесской Республики" (глава VI). Проекты актов народного
собрания (парламента), главы и правительства республики, республиканских
органов исполнительной власти в соответствии с заключенными соглашениями о
взаимодействии подлежат обязательной юридической экспертизе в территориальном
органе Министерства юстиции РФ, по результатам
которой, в срок до 30 дней по законопроектам и до 15 рабочих дней по проектам
иных актов, составляется заключение о соответствии положений проекта
нормативного правового акта Конституции РФ,
федеральному законодательству, Конституции и законам Карачаево-Черкесской
Республики, а также правилам юридической техники. Экспертное заключение
территориального органа Министерства юстиции РФ прилагается к вносимому в
порядке законодательной инициативы законопроекту. Если проект нормативного
правового акта не отвечает требованиям Закона Карачаево-Черкесской Республики
"О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики", а
также если в процессе экспертизы выявлены противоречия федеральному и (или)
республиканскому законодательству, то такой проект возвращается на доработку
разработчику.
Проекты нормативных правовых актов
республиканских органов власти с приложением копии заключения территориального
органа Министерства юстиции РФ подлежат обязательному направлению в прокуратуру
для их проверки на соответствие федеральному законодательству не позднее чем за 7 рабочих дней до вынесения
рассматриваемого проекта нормативного правового акта на заседание парламента,
Правительства Карачаево-Черкесской Республики либо до их подписания (ст. 24).
В других республиках данный вопрос также
регулируется, но менее детально. Достоинством Закона Республики Саха (Якутия)
"О правовых актах органов государственной власти Республики Саха
(Якутия)" (ст. 22) является то, что он предусматривает создание
согласительной комиссии в случае несогласия нормотворческого органа с
экспертным заключением федерального территориального органа юстиции, а также
обеспечение участия в пленарных заседаниях парламента, заседаниях постоянных
комитетов и комиссий представителей прокуратуры и федерального территориального
органа юстиции, если в повестку этих заседаний включен вопрос о рассмотрении
нормативных правовых актов.
1.2.
Антикоррупционная экспертиза
первоначально была предусмотрена Федеральным законом "Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов" для выявления коррупциогенных факторов. Позже в
законодательство субъектов РФ были внесены дополнения об антикоррупционной
экспертизе. В настоящее время она регулируется во всех субъектах РФ, но в
разных региональных законах. В некоторых из них предусмотрено, что
антикоррупционная экспертиза связывается с выявлением коллизий как одного из
коррупционных факторов. Так, Законом Владимирской области "О
противодействии коррупции во Владимирской области" (ст. 6) регулируется,
что нормативные коллизии как противоречия, в том числе внутренние, между
нормами создают для органов государственной власти или органов местного
самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм,
подлежащих применению в конкретном случае. На наличие такого коррупционного
фактора указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от
усмотрения органов государственной власти или органов местного самоуправления
(их должностных лиц). Отдельные Законы об антикоррупционной экспертизе приняты
в Рязанской области, в Мурманской области. В других субъектах РФ проведение
обязательной антикоррупционной экспертизы предусматривается в Законах о
нормативных правовых актах, в Законах о противодействии коррупции.
2. Факультативная экспертиза диспозитивно регулируется
региональными законами и проводится только в случае, когда правотворческий
орган принимает решение о ее проведении. Анализ законодательства субъектов РФ
позволил выявить следующие ее виды:
2.1. Независимая
научная экспертиза (правовая, экономическая, финансовая, экологическая,
техническая и др.) предусматривается многими региональными законами. Законы о
нормативных правовых актах Республики Северная Осетия – Алания, Курганской и
Омской областей детально регулируют ее проведение. Проект закона может быть
направлен на научную экспертизу по решению законодательного (представительного)
органа власти субъекта РФ. Предложения об этом могут быть внесены субъектами
права законодательной инициативы и подлежат обязательному рассмотрению. Научная
экспертиза законопроекта проводится в целях:
1) обеспечения высокого качества,
обоснованности проекта закона, его соответствия федеральному и региональному
законодательству;
2)
создания научно обоснованной системы законодательства субъекта РФ;
3) выявления социально-экономических
последствий действия законопроекта.
В качестве экспертов привлекаются
организации и лица, не принимавшие ранее непосредственного участия в подготовке
соответствующего проекта закона. В качестве экспертов не могут выступать
депутаты регионального парламента, разработчики законопроекта. Законы
регулируют статус экспертов: в оценке проектов они независимы и не связаны
позицией органов государственной власти. Эксперты вправе: истребовать от
органов государственной власти материалы и документы, связанные с подготовкой
проекта закона; участвовать с правом совещательного голоса в обсуждении и
принятии комитетами (комиссиями) и парламентом субъекта РФ прошедших экспертизу
проектов законов. Экспертное заключение подписывается всеми экспертами и представляется
в законодательный (представительный) орган власти, где подлежит обязательному
рассмотрению. В случае несогласия одного из экспертов с экспертным заключением
он вправе выразить свое особое мнение,
которое также рассматривается парламентом субъекта РФ.
Другие региональные законы менее детально
регулируют независимую экспертизу, предусматривая, что проект нормативного
правового акта может быть направлен на экспертизу (общую, научную, финансовую,
научно-техническую, экологическую и другие), которая осуществляется научными
организациями или независимыми экспертами на договорных началах с органом,
готовящим проект нормативного правового акта.
2.2.
Правовая факультативная экспертиза. Некоторые законы
субъектов РФ регулируют проведение правовой и лингвистической экспертиз
диспозитивными нормами – они проводятся, если решение об этом принимается
правотворческим органам (например, Закон Забайкальского края "О
нормативных правовых актах Забайкальского края"). В соответствии с Законом
Курганской области "О нормативных правовых актах Курганской области"
проект нормативного правового акта может быть направлен соответствующим органом
государственной власти или высшим должностным лицом Курганской области в
уполномоченный территориальный орган федерального органа исполнительной власти
для проведения юридической экспертизы. Экспертное заключение рассматривается,
как правило, до принятия проекта нормативного правового акта. О результатах его
рассмотрения уведомляется уполномоченный территориальный орган федерального органа
исполнительной власти.
2.3.
Независимая публичная экспертиза предусматривается
Законом Республики Хакасия "О нормативных правовых актах Республики
Хакасия" по законопроектам в области бюджетного и налогового
законодательства. Проект нормативного правового акта публикуется в
республиканских средствах массовой информации, и экспертиза проводится в течение 2 недель с момента
опубликования. Основными задачами экспертизы являются определение качества
проекта нормативного правового акта; выявление общественного мнения
относительно предполагаемых возможных социально-экономических последствий в
случае принятия проекта нормативного правового акта (ст. ст. 26–27).
2.4.
Общественная экспертиза предусмотрена Законом Воронежской
области "Об общественной экспертизе проектов законов Воронежской области,
иных нормативных правовых актов Воронежской области, проектов муниципальных
правовых актов". Она проводится в целях согласования общественно значимых
интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти,
органов местного самоуправления, для выявления и учета общественного мнения,
защиты и обеспечения прав и интересов граждан при принятии правовых актов.
Общественная экспертиза проводится Общественной палатой Воронежской области, а
проектов правовых актов в области экономики - может осуществляться
Торгово-промышленной палатой Воронежской области. Заключение по результатам
общественной экспертизы должно содержать выводы о возможных
социально-экономических последствиях принятия правового акта и конкретные
предложения по корректировке положений проекта правового акта в целях
минимизации или предотвращения негативных последствий его принятия. Заключение
носит рекомендательный характер и направляется соответственно губернатору
Воронежской области, в Воронежскую областную Думу, исполнительный орган
государственной власти Воронежской области, орган местного самоуправления.
Заключение подлежит обязательному рассмотрению. В случае отклонения
содержащихся в заключении предложений субъектам общественной экспертизы дается
ответ с обоснованием мотивов отклонения названных предложений. Заключение по
результатам экспертизы размещается в сети Интернет на официальных сайтах
органов государственной власти Воронежской области, органа местного
самоуправления. Однако на практике указанный Закон Воронежской области не
применялся, и общественная экспертиза не проводилась. Законы Новосибирской
области и города Москвы также содержат нормы о возможности проведения
общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов.
Таким образом, законы
субъектов РФ предусматривают следующие виды экспертиз нормативных правовых
актов:
а) обязательная
(правовая, лингвистическая, антикоррупционная);
б) факультативная (независимая научная (разные
виды в зависимости от предмета), правовая, лингвистическая, общественная,
независимая публичная).
На основе обобщения
положительного правового регулирования предлагаются следующие направления
совершенствования проведения экспертизы региональных нормативных правовых актов
для предотвращения коллизий:
1. Расширение использования обязательной
юридической экспертизы. Не только рекомендуется ее осуществлять структурными
подразделениями региональных органов государственной власти, но и заключать
соглашения о взаимодействии с территориальными органами Министерства юстиции
Российской Федерации и прокуратурой по проведению обязательной юридической
экспертизы проектов нормативных правовых актов.
2. Более детальное регулирование учета
результатов юридической экспертизы, прежде всего отрицательных, когда в проектах
нормативных правовых актов выявляются противоречия. В настоящее время это
является пробелом в законодательстве. Лишь некоторые Законы предусматривают
конкретные правовые средства, позволяющие учитывать мнения экспертов (Закон
Республики Саха (Якутия) "О правовых актах органов государственной власти
Республики Саха (Якутия)", Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского
автономного округа, Закон Брянской области "О законах и иных нормативных
правовых актах Брянской области").
Для устранения пробелов в
региональном законодательстве и повышения эффективности способов предотвращения
коллизий предлагается закрепить в региональных законах о нормативных правовых
актах:
2.1. Перечень оснований обязательной
независимой научной юридической экспертизы законопроектов, проводимой
квалифицированными специалистами, имеющими ученую степень в области права,
профильными кафедрами высших учебных заведений и научными организациями на
основании заключенных с ними соответствующих договоров.
2.2. Права независимых экспертов: а)
истребовать от органов государственной власти субъекта Российской Федерации
материалы и документы, связанные с подготовкой проекта областного закона; б)
изложить свое особое мнение эксперта (из группы экспертов), не согласного с
экспертным заключением, которое приобщается к экспертному заключению и является
его неотъемлемой частью; в) участвовать с правом совещательного голоса в
обсуждении и принятии комитетами (комиссиями) и иными структурными
подразделениями органов государственной власти субъекта Российской Федерации
прошедших экспертизу проектов.
2.3. Обязательное опубликование экспертных
заключений по результатам независимой научной экспертизы в средствах массовой
информации и в сети Интернет до рассмотрения соответствующих проектов
нормативных правовых актов.
2.4. Основания принятия нормотворческим
органом решения:
а) об отклонении проекта нормативного
правового акта, если в результате юридической экспертизы выявлено, что он в
целом противоречит Конституции Российской
Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и
нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, обладающим более
высокой юридической силой;
б) о доработке проекта нормативного
правового акта, если в результате юридической экспертизы выявлено, что
некоторые нормы противоречат Конституции Российской
Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и
нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, обладающим более
высокой юридической или равной юридической силой;
в) о создании согласительных комиссий для
доработки проекта нормативного правового акта.
2.5. Расширение взаимодействия органов
государственной власти субъекта РФ с территориальными органами Министерства
юстиции РФ и прокуратурой с целью проведения юридической экспертизы проектов
региональных нормативных правовых актов, создание согласительных комиссий для
доработки проектов нормативных правовых актов, участие представителей
вышеуказанных федеральных органов в обсуждении и принятии прошедших экспертизу
проектов.
Реализация вышеуказанных предложений в
виде правового регулирования и правоприменения позволит повысить эффективность
предотвращения коллизий в региональном законодательстве.
Приказ Минюста России от 31.05.2012 N 87 (ред. от 02.10.2019) "Об
утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации"
МИНИСТЕРСТВО
ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 31 мая
2012 г. N 87
ОБ
УТВЕРЖДЕНИИ МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ
ПО
ПРОВЕДЕНИЮ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ
АКТОВ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В целях
совершенствования организации работы по проведению правовой экспертизы
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их
соответствия Конституции Российской Федерации и
федеральным законам приказываю:
1. Утвердить
прилагаемые Методические рекомендации по проведению правовой
экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
2. Признать
утратившими силу приказы Министерства юстиции Российской Федерации:
- от 29
октября 2003 г. N 278 "Об утверждении Рекомендаций по проведению
юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации";
- от 6 мая
2005 г. N 59 "О внесении изменений и дополнений в приказ Министерства
юстиции Российской Федерации от 29 октября 2003 г. N 278";
- от 9 марта
2007 г. N 46 "О внесении изменений в приказ Министерства юстиции
Российской Федерации от 29.10.2003 N 278";
- от 26
августа 2008 г. N 181 "О внесении изменений в приказ Министерства юстиции
Российской Федерации от 29.10.2003 N 278".
А.В.КОНОВАЛОВ
к приказу
Министерства юстиции
Российской
Федерации
от
31.05.2012 N 87
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
ПО ПРОВЕДЕНИЮ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ
АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1. Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - Методические
рекомендации) разработаны для использования в центральном аппарате и
территориальных органах Министерства юстиции Российской Федерации (далее -
территориальные органы) при проведении правовой экспертизы нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской
Федерации и федеральным законам (далее - правовая экспертиза).
2. При проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации (далее - правовые акты) рекомендуется руководствоваться
следующими нормативными правовыми актами:
Конституцией Российской
Федерации;
Федеральным законом от
6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации,
1999, N 42, ст. 5005; 2000, N 31, ст. 3205; 2002, N 19, ст. 1792; N 30, ст.
3024; N 50, ст. 4930; 2003, N 27 (часть II), ст. 2709; 2004, N 25, ст. 2484; N
50, ст. 4950; 2005, N 1 (часть I), ст. 17, 25; N 30 (часть I), ст. 3104; 2006,
N 1, ст. 10, 13, 14; N 23, ст. 2380; N 29, ст. 3124; N 30, ст. 3287; N 31
(часть I), ст. 3427, 3452; N 44, ст. 4537; N 50, ст. 5279; 2007, N 1 (часть I),
ст. 21; N 10, ст. 1151; N 13, ст. 1464; N 18, ст. 2117; N 21, ст. 2455; N 26,
ст. 3074; N 30, ст. 3747, 3805, 3808; N 43, ст. 5084; N 46, ст. 5553; 2008, N
13, ст. 1186; N 29 (часть I), ст. 3418; N 30 (часть I), ст. 3597, 3613; N 30
(часть II), ст. 3616; N 48, ст. 5516; N 49, ст. 5747; N 52 (часть I), ст. 6229,
6236; 2009, N 7, ст. 772; N 14, ст. 1576; N 29, ст. 3612; N 48, ст. 5711; N 51,
ст. 6156, 6163; 2010, N 14, ст. 1549; N 15, ст. 1736, 1738; N 19, ст. 2291; N
23, ст. 2800; N 31, ст. 4160; N 40, ст. 4969; N 41 (часть II), ст. 5190; N 46,
ст. 5918; N 47, ст. 6030, 6031; N 49, ст. 6409; N 52 (часть I), ст. 6984, 6991;
2011, N 1, ст. 18; N 17, ст. 2310; N 27, ст. 3868; N 29, ст. 4283; N 30 (часть
I), ст. 4572, 4590, 4594; N 31, ст. 4703; N 48, ст. 6727, 6730, 6732; N 49
(часть I), ст. 7039, 7042);
Указом
Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. N 1486 "О
дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской
Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 33,
ст. 3356; 2003, N 25, ст. 2515; 2010, N 4, ст. 368);
Указом Президента
Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства
юстиции Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской
Федерации, 2004, N 42, ст. 4108; 2005, N 44, ст. 4535; N 52 (часть III), ст.
5690; 2006, N 12, ст. 1284; N 19, ст. 2070; N 23, ст. 2452; N 38, ст. 3975; N
39, ст. 4039; 2007, N 13, ст. 1530; N 20, ст. 2390; 2008, N 10 (часть II), ст.
909; N 29 (часть I), ст. 3473; N 43, ст. 4921; 2010, N 4, ст. 368; N 19, ст.
2300; 2011, N 21, ст. 2927, 2930; N 29, ст. 4420; 2012, N 8, ст. 990);
Постановлением Правительства
Российской Федерации от 3 июня 1995 г. N 550 "О дополнительных функциях
Министерства юстиции Российской Федерации" (Собрание законодательства
Российской Федерации, 1995, N 24, ст. 2281; 2000, N 49, ст. 4826; 2010, N 9,
ст. 964);
Постановлением Правительства
Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. N 904 "Об утверждении Положения
о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации,
2000, N 49, ст. 4826; 2010, N 9, ст. 964);
Приказом Министерства
юстиции Российской Федерации от 3 марта 2014 г. N 25 "Об утверждении
Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по
субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений
Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской
Федерации" (зарегистрирован Минюстом России 14.03.2014, регистрационный N
31606) с изменениями, внесенными приказами Минюста России от 26 марта 2014 г. N
40 (зарегистрирован Минюстом России 26.03.2014, регистрационный N 31738), от 7
апреля 2014 г. N 62 (зарегистрирован Минюстом России 08.04.2014,
регистрационный N 31842) (далее - Положение о Главном управлении);
Приказом Министерства
юстиции Российской Федерации от 3 марта 2014 г. N 26 "Об утверждении
Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту
(субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции
Российской Федерации по субъектам Российской Федерации" (зарегистрирован
Минюстом России 14.03.2014, регистрационный N 31606) с изменениями, внесенными
приказами Минюста России от 26 марта 2014 г. N 41 (зарегистрирован Минюстом
России 26.03.2014, регистрационный N 31739), от 7 апреля 2014 г. N 62
(зарегистрирован Минюстом России 08.04.2014, регистрационный N 31842) (далее -
Положение об Управлении).
3. Правовая экспертиза проводится Департаментом конституционного
законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления
(далее - Департамент) и территориальными органами.
4. Департамент проводит правовую экспертизу во исполнение поручений
Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, по
обращениям федеральных органов государственной власти, органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные
должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, или по
собственной инициативе.
5. Территориальные органы проводят правовую экспертизу правовых актов,
поступивших в порядке, установленном пунктом 2 Указа Президента Российской
Федерации от 10 августа 2000 г. N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению
единства правового пространства Российской Федерации" (далее - Указ N
1486) и пунктом 7 Положения о порядке ведения
федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от
29 ноября 2000 г. N 904 (далее - Положение).
Территориальные органы проводят повторную правовую экспертизу по поручениям
Минюста России, запросам аппарата полномочного представителя Президента
Российской Федерации в федеральном округе, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации или по собственной инициативе, а управления
Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации (далее -
управление) также по поручению Главного управления Минюста России по субъекту
(субъектам) Российской Федерации (далее - главное управление).
6. Правовая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными
органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из пункта
"а" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации,
совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер
по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых
актов Конституции Российской
Федерации и федеральным законам.
7. Правовая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления
правового акта в Министерство юстиции Российской Федерации (территориальный
орган). При необходимости этот срок может быть продлен руководством Минюста
России (территориального органа), но не более чем на один месяц <*>.
II.
Проведение правовой экспертизы
8. Правовые акты подлежат правовой экспертизе, если они носят нормативный
характер.
Правовая экспертиза отмененных, признанных утратившими силу правовых актов,
а также правовых актов, срок действия которых истек, не проводится.
При поступлении правового акта, вносящего изменение в ранее принятый
правовой акт, рекомендуется проводить правовую экспертизу измененного правового
акта и составлять экспертное заключение на измененный правовой акт. Если
правовой акт, вносящий изменение в ранее принятый правовой акт, устанавливает
новые нормы, возможно составление экспертного заключения также на акт о
внесении изменений.
Если в срок, установленный для проведения правовой экспертизы правового
акта, в территориальный орган поступили правовые акты, вносящие в него
изменения, правовая экспертиза правового акта проводится с учетом всех
внесенных в него изменений.
Правовая экспертиза правового акта, принятого совместно органами
государственной власти нескольких субъектов Российской Федерации, проводится
территориальным органом, действующим на территории того субъекта Российской
Федерации, который указан первым в числе подписавших правовой акт.
9. В случае проведения правовой экспертизы правового акта, признающего
утратившими силу другие правовые акты, приостанавливающего или продлевающего их
действие, следует оценивать компетенцию органа на принятие указанного правового
акта, а также возможность возникновения пробелов в правовом регулировании в
результате признания утратившим силу, приостановления или продления действия
правового акта.
10. Повторной правовой экспертизе подлежат правовые акты, поступившие в
территориальный орган в порядке, установленном пунктом 2 Указа N 1486, пунктом 7 Положения, и в отношении
которых ранее территориальным органом была проведена правовая экспертиза.
Повторную правовую экспертизу рекомендуется проводить в сроки, указанные
в пункте 7 Методических рекомендаций, в
следующих случаях:
принят федеральный закон или иной акт федерального законодательства по
вопросу, регулируемому правовым актом;
есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное
положение, отсутствует указание на имеющееся в правовом акте противоречие
федеральному законодательству и экспертное заключение должно быть изменено;
по поручению Минюста России, главного управления, запросам аппарата
полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном
округе, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также
по собственной инициативе;
- при проведении обзоров нормотворчества субъектов Российской Федерации,
если после проведения правовой экспертизы прошло более 6 месяцев;
- в случаях, указанных в пункте 31
Методических рекомендаций.
Повторная правовая экспертиза также может быть проведена в целях проверки
деятельности территориального органа и (или) оказания ему практической помощи.
В случае принятия федерального закона или иного акта федерального
законодательства по вопросу, регулируемому правовым актом, повторную правовую
экспертизу рекомендуется проводить по истечении трехмесячного срока после
принятия соответствующего федерального закона.
11. При правовой экспертизе проводится правовая оценка формы правового
акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа,
принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия,
обнародования (опубликования) <*> на предмет соответствия требованиям Конституции Российской
Федерации и федеральных законов, а также оценка соответствия правового акта
требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых
реквизитов). Кроме того, рекомендуется изучить состояние правового
регулирования в соответствующей сфере правоотношений.
12. Цели, задачи и предмет правового регулирования правового акта
рекомендуется проанализировать на соответствие основам конституционного строя
Российской Федерации, соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина,
а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленному Конституцией Российской
Федерации (статьи 71, 72, 73, 76)
и федеральными законами.
При этом следует иметь в виду, что субъекты Российской Федерации вправе
осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного
ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего
федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным
законом в течение трех месяцев <*>.
13. При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере
выявляется место рассматриваемого правового акта среди других правовых актов,
действующих в указанной сфере, и их соотношение. Прежде всего, следует
установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом
(подзаконным актом) принят правовой акт, соответствуют ли правовые основания,
обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской
Федерации и федеральном законодательстве. В целях изучения состояния правового
регулирования рекомендуется проанализировать не только федеральные законы и
подзаконные акты, но и решения Конституционного Суда Российской Федерации,
затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной
власти Российской Федерации. Необходимо также учесть все изменения, внесенные в
федеральные нормативные правовые акты, а также в правовые акты субъекта
Российской Федерации.
Анализируя положения правовых актов, имеющих комплексный характер (в
частности, кодексов), необходимо иметь в виду, что существуют также законы,
определяющие порядок их введения в действие и устанавливающие особенности
применения некоторых положений данных правовых актов. Такие положения содержит,
например, Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ
"О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"
(Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, N 1 (часть I), ст. 15; N
52 (часть I), ст. 5597; 2006, N 27, ст. 2881; 2007, N 1 (часть I), ст. 14; N
49, ст. 6071; 2009, N 19, ст. 2283; 2010, N 6, ст. 566; N 32, ст. 4298; 2011, N
23, ст. 3263).
14. Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о
разграничении предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, следует проверять полномочия органа или должностного лица, принявших
правовой акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса.
Оценивая компетенцию органа государственной власти субъекта Российской
Федерации, должностного лица субъекта Российской Федерации на принятие
правового акта, рекомендуется, в частности, учитывать следующее:
а) общие принципы разграничения
полномочий между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены в статьях 71
- 73 Конституции
Российской Федерации, статьях 1, 26.1, 26.3, 26.3-1
Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации";
б) органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе
регулировать отношения по вопросам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации, связанные с видами деятельности, лицензирование
которых осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии
с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ
"О лицензировании отдельных видов деятельности", за исключением
случаев, предусмотренных федеральными законами;
в) нормативными правовыми актами субъектов
Российской Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за
нарушения налогового законодательства (подпункт 6
пункта 2 статьи 1 Налогового кодекса Российской Федерации);
г) субъекты Российской Федерации могут предусматривать санкции в законах,
регламентирующих ответственность за административные правонарушения,
принимаемых в пределах их компетенции, то есть по вопросам, не имеющим федерального
значения и (или) не урегулированным на федеральном уровне (статьи 1.3, 1.3.1 Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях).
15. Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом
проведения правовой экспертизы и, как правило, выходит за рамки буквального
сопоставления положений правового акта и норм федерального законодательства.
Рекомендуется изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения.
В некоторых случаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых актов,
содержащих части нормы (например, диспозитивная часть и санкции могут
содержаться в различных актах).
При проведении правовой экспертизы необходимо, прежде всего, опираться на
положения Конституции Российской
Федерации и федеральных законов. При этом рекомендуется принимать во внимание
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995
г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской
Федерации при осуществлении правосудия" ("Российская газета",
2005, N 248). Согласно указанному постановлению "суд, разрешая дело,
применяет непосредственно Конституцию, в частности:
а) когда закрепленные нормой Конституции положения,
исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат
указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона,
регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;
б) когда Конституционным Судом Российской Федерации выявлен пробел в
правовом регулировании либо когда пробел образовался в связи с признанием не
соответствующими Конституции нормативного правового
акта или его отдельных положений с учетом порядка, сроков и особенностей
исполнения решения Конституционного Суда Российской Федерации, если они в нем
указаны;
в) - г) утратили силу. - Приказ
Минюста России от 28.09.2018 N 199.
В случаях, когда статья Конституции Российской
Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять
закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного
Суда Российской Федерации о признании неконституционной той или иной нормы
закона не препятствует применению закона в остальной его части".
При анализе конкретных правовых норм могут возникать расхождения между
действующими нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же
правоотношения (коллизия правовых актов). В данном случае рекомендуется
руководствоваться общепринятыми положениями коллизионного права. В частности,
следует учитывать, что при наличии общей и специальной нормы права применяется
специальная норма, при наличии двух нормативных правовых актов одинаковой
юридической силы применяется акт, принятый позднее.
16. В ряде случаев проведение правовой экспертизы связано с изучением
порядка принятия (обнародования) правовых актов, предусмотренного федеральным
законодательством и (или) законодательством субъектов Российской Федерации.
Например, Бюджетным кодексом Российской
Федерации (статья 184.2) установлен перечень
документов и материалов, которые должны быть составлены одновременно с проектом
бюджета.
17. В ходе правовой экспертизы рекомендуется оценивать также соблюдение
правил юридической техники, а именно: наличие набора реквизитов, правильность
использования юридической терминологии и др.
Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне,
однако по сложившейся практике правовой акт, как правило, имеет следующие
элементы:
- наименование органа, принявшего правовой акт (в целях определения
компетенции данного органа);
- название, в краткой форме отражающее предмет правового регулирования,
которое должно соответствовать содержанию правового акта;
- дата и место принятия и (или) подписания;
- полное наименование должности лица, подписавшего правовой акт;
источник официального опубликования;
дата (срок) вступления в силу.
При оценке юридических терминов рекомендуется проанализировать:
употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том
же значении;
- имеют ли термины общепризнанное значение;
- обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и
терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.
Оценивая нормативные правовые акты на соответствие правилам юридической
техники, возможно использование Методических рекомендаций по юридико-техническому
оформлению законопроектов <*>.
18. Для повышения эффективности и оптимизации деятельности территориальных
органов по проведению правовой экспертизы рекомендуется проводить регулярный
анализ выявляемых в правовых актах противоречий федеральному законодательству,
с целью определения наиболее типичных.
Также целесообразно анализировать опыт проведения правовой экспертизы
другими территориальными органами с использованием федерального регистра
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Специфика субъекта Российской Федерации, обусловленная своеобразием
экономического, политического и иного положения, отражается и на правовом
регулировании общественных отношений. Вместе с тем существуют общие для всех регионов
противоречия федеральному законодательству, изучение которых также необходимо.
19. К типичным противоречиям правовых актов Конституции Российской
Федерации и федеральному законодательству можно отнести:
- ограничение гарантированных Конституцией Российской
Федерации и федеральными законами прав и свобод граждан;
- принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации
правовых актов:
- по предметам ведения Российской Федерации в случае, если это не
предусмотрено федеральным законодательством;
- нарушающих компетенцию Российской Федерации по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;
- нарушающих принцип разделения властей;
- по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления;
- нарушение требований федерального законодательства относительно формы
принятия правового акта;
- наличие в правовом акте положений, искажающих содержание и смысл
норм Конституции Российской
Федерации и других актов федерального законодательства.
20. Признаками противоречия правового акта Конституции Российской
Федерации и федеральному законодательству также могут являться:
- отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией Российской
Федерации и федеральными законами необходимы для издания правового акта;
- принятие правового акта во исполнение отмененного (утратившего силу) акта
федерального законодательства;
- неправильный выбор федерального закона, являющегося основанием для
принятия правового акта;
- принятие правового акта органом, должностным лицом, в компетенцию
которого это не входит, либо с превышением полномочий, предоставленных данному
органу, должностному лицу;
- нарушение порядка принятия (обнародования) правового акта;
- запрещение действий граждан и организаций, государственных органов,
разрешенных или предписываемых федеральным законом;
- разрешение или допущение действий граждан и организаций, государственных
органов, запрещенных федеральным законом;
- изменение установленных федеральным законом оснований, условий, последовательности
или порядка действий участников правоотношений;
21. В правовых актах, в том числе конституциях и уставах, часто
воспроизводятся нормы Конституции Российской
Федерации и актов федерального законодательства.
В данном случае следует учитывать, что воспроизведение в правовом акте
положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, не
свидетельствует о незаконности этого акта.
22. Наличие в правовом акте пробелов правового регулирования не следует
рассматривать как противоречие федеральному законодательству.
Выявленные пробелы в правовом регулировании рекомендуется отражать в
экспертном заключении как предложения по корректировке регионального законодательства.
23. Вывод о противоречии правового акта Конституции Российской
Федерации и федеральному законодательству рекомендуется формулировать с учетом
возможности обращения в прокуратуру для принятия мер прокурорского
реагирования.
III. Подготовка экспертного
заключения по результатам
проведения правовой экспертизы
24. По результатам проведения
правовой экспертизы составляется экспертное заключение.
В экспертном заключении о несоответствии правового акта Конституции Российской
Федерации и федеральному законодательству рекомендуется отражать следующие
сведения:
- реквизиты правового акта (в случае если проводится правовая экспертиза
правового акта с изменениями и дополнениями, то указываются также реквизиты
правового акта, вносящего изменения и дополнения, принятие (издание) которого
послужило поводом проведения экспертизы);
- повод проведения правовой экспертизы (принятие нового правового акта,
внесение в него изменений, изменение федерального законодательства, поручения
Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, обращения
органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации, запросы аппарата полномочного представителя
Президента Российской Федерации в федеральном округе, поручения Минюста России,
поручения главного управления (для управлений), а также, если есть основания
полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение,
отсутствует указание на имеющееся в правовом акте противоречие Конституции Российской
Федерации и федеральному законодательству, а также в случаях, указанных в пункте 31 Методических
рекомендаций);
- предмет правового регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта
Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта
Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской
Федерации и федеральными законами (с указанием конкретных статей и пунктов);
- состояние правового регулирования в данной сфере (перечень актов
федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался правовой
акт), необходимость и достаточность правового акта для урегулирования
общественных отношений;
оценка компетенции принявшего правовой акт органа государственной власти
субъекта Российской Федерации, должностного лица субъекта Российской Федерации;
- вывод о несоответствии содержания правового акта Конституции Российской
Федерации и федеральным законам;
- оценка порядка обнародования (опубликования) правового акта при наличии
сведений об обнародовании (опубликовании) правового акта;
- оценка формы и текста правового акта на соответствие правилам юридической
техники;
- результаты антикоррупционной экспертизы правового акта.
25. В экспертном заключении о соответствии правового акта Конституции Российской
Федерации и федеральному законодательству рекомендуется делать вывод о
соответствии правового акта Конституции Российской
Федерации и федеральным законам, а также отражать сведения, указанные в абзацах 3, 4, 10, 11 пункта 24 Методических
рекомендаций.
26. При составлении экспертного заключения о несоответствии правового
акта Конституции Российской
Федерации и федеральному законодательству рекомендуется наиболее точно описать
конкретные нормы рассматриваемого правового акта, противоречащие Конституции Российской
Федерации и федеральным законам, а также иным актам, принимаемым органами
государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.
При этом не всегда целесообразно переписывать (воспроизводить) нормы правового
акта, достаточно изложить именно ту его часть, которая содержит несоответствие.
При описании норм правового акта рекомендуется указывать:
- положение правового акта (абзац, подпункт, пункт, часть статьи, статья,
подраздел, параграф, раздел, глава, часть), противоречащее Конституции Российской
Федерации и федеральному законодательству, а также его содержание;
- нарушенные положения Конституции Российской
Федерации, федерального закона и (или) иного акта органа государственной власти
Российской Федерации (абзац, подпункт, пункт, часть статьи, статья, подраздел,
параграф, раздел, глава, часть) и их содержание.
Например: "Подпунктом * пункта * статьи * Закона субъекта Российской
Федерации * установлено полномочие органа исполнительной власти субъекта
Российской Федерации * в области здравоохранения по определению порядка
проведения медицинских экспертиз. Вместе с тем согласно согласно пункту 11.1 части 1 статьи 14 Федерального
закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в
Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации,
2011, N 48, ст. 6724; 2013, N 48, ст. 6165; 2014, N 49, ст. 6927) установление
порядка организации и производства медицинских экспертиз отнесено к полномочиям
федеральных органов государственной власти в области охраны здоровья граждан.
Таким образом, подпункт * пункта * статьи * Закона субъекта Российской
Федерации * противоречит Конституции
Российской Федерации и федеральному законодательству, поскольку принят с
превышением полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации
федеральным законодательством.".
Не рекомендуется ограничиваться указанием одних лишь номеров
рассматриваемых положений нормативных актов, например: "пункт * статьи *
Закона субъекта Российской Федерации * противоречит статье * Федерального
закона *".
Если вывод о противоречии нормы правового акта аргументируется несколькими
логически взаимосвязанными федеральными нормами, необходимо четко указать,
каким конкретно из них противоречит норма правового акта.
Вывод по результатам проведения правовой экспертизы может быть
аргументирован ссылкой на акты судебных органов и нормы международного права.
27. Экспертное заключение территориального органа оформляется по образцу
согласно приложению N
1 к Методическим рекомендациям и подписывается начальником
территориального органа либо лицом, его замещающим. По решению начальника
территориального органа право подписывать экспертные заключения может быть
предоставлено заместителю, курирующему вопросы проведения правовой экспертизы.
Экспертное заключение по результатам проведения правовой экспертизы
Департаментом оформляется по образцу согласно приложению N
2 к Методическим рекомендациям и подписывается в соответствии с
требованиями Регламента
Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденного приказом Минюста
России 27 января 2010 г. N 8 (зарегистрирован Минюстом России 28 января 2010
г., регистрационный N 16096), с изменениями, внесенными приказом Минюста России
от 5 сентября 2011 г. N 306 (зарегистрирован Минюстом России 12 сентября 2011
г., регистрационный N 21771).
28. Экспертное заключение по результатам проведения повторной правовой
экспертизы правового акта по запросам (обращениям) федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации, а также аппарата полномочного представителя
Президента Российской Федерации в федеральном округе направляется указанным
органам и должностным лицам.
В экспертном заключении
рекомендуется оценить доводы о противоречии правового акта Конституции Российской
Федерации и федеральному законодательству, наличие в нем коррупциогенных
факторов, указанных в соответствующем запросе (обращении).
IV. Организация работы по приведению
правовых актов
в соответствие с Конституцией Российской Федерации
и федеральным законодательством
29. При выявлении в правовом акте
норм, противоречащих Конституции Российской
Федерации и федеральному законодательству, коррупциогенных факторов, нарушении
требований юридической техники экспертное заключение для рассмотрения и
принятия мер по устранению выявленных нарушений следует направлять в орган
государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший правовой акт, и
в копии - в органы прокуратуры соответствующего субъекта Российской Федерации
для принятия мер прокурорского реагирования. При этом подготовка
сопроводительного письма в орган государственной власти субъекта Российской
Федерации, принявший правовой акт, не требуется.
В органы прокуратуры не рекомендуется
направлять заключения, содержащие только замечания юридико-технического,
редакционного, терминологического и стилистического характера, а также если
характер нарушений не дает оснований для рассмотрения дела в суде.
Экспертное заключение на правовой акт, затрагивающий компетенцию
федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов) или иных
государственных органов, при необходимости может быть направлено в их адрес.
При необходимости Департаментом могут быть подготовлены: проект указа Президента
Российской Федерации о приостановлении действия правового акта органа
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, проект запроса в
Конституционный Суд Российской Федерации, а также предложения об использовании
согласительных процедур и других мер по устранению противоречий Конституции Российской
Федерации и федерального законодательства.
Экспертное заключение на правовой акт в новой редакции рекомендуется
направлять в орган, принявший правовой акт, и орган прокуратуры по истечении 6
месяцев с даты получения ответа из органа, принявшего правовой акт, о согласии
с выводами экспертного заключения на правовой акт в предыдущей редакции, если
экспертные заключения подготовлены по одинаковым основаниям.
30. При несогласии органа
государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего правовой акт,
и органа прокуратуры с выводами экспертного заключения территориального органа
о наличии (отсутствии) в правовом акте норм, противоречащих Конституции
Российской Федерации и федеральному законодательству, коррупциогенных факторов
территориальному органу рекомендуется направить правовой акт для рассмотрения в
Департамент или главное управление.
К правовому акту прилагаются копия экспертного заключения, ответы из
органа, принявшего акт, органов прокуратуры и т.д.
Не рекомендуется направлять экспертное заключение для рассмотрения
одновременно в Департамент и главное управление.
31. В случае согласия с выводами
экспертного заключения территориального органа Департаменту (главному
управлению) рекомендуется в пределах компетенции принять меры по приведению правового
акта в соответствие с Конституцией Российской Федерации и
федеральным законодательством, устранению из него коррупциогенных факторов.
Если Департаментом пересмотрены выводы экспертного заключения
территориального органа о наличии (отсутствии) в правовом акте норм, противоречащих
Конституции
Российской Федерации и федеральному законодательству, коррупциогенных факторов,
территориальному органу рекомендуется отозвать свое экспертное заключение и
провести повторную правовую экспертизу с учетом позиции Департамента.
Если же выводы экспертного
заключения территориального органа о противоречии правового акта Конституции Российской
Федерации и федеральному законодательству, наличии в нем коррупциогенных
факторов пересмотрены главным управлением, то территориальному органу при
согласии с выводами главного управления рекомендуется отозвать свое экспертное
заключение и провести повторную правовую экспертизу с учетом позиции главного
управления, а в случае несогласия с выводами главного управления - направить
правовой акт для рассмотрения в Департамент.
При этом отзыву подлежит экспертное заключение территориального органа лишь
в случае, если Департаментом (главным управлением) установлена ошибочность
выводов территориального органа на момент проведения первичной правовой
экспертизы правового акта. В случае, если выводы экспертного заключения
территориального органа были пересмотрены в связи с последующими изменениями
федерального законодательства, которые не были учтены территориальным органом
при проведении правовой экспертизы, или не были достаточно аргументированы,
территориальный орган проводит только повторную правовую экспертизу правового
акта, отзыва экспертного заключения не требуется.
к
Методическим рекомендациям
по
проведению правовой экспертизы
нормативных
правовых актов
субъектов
Российской Федерации
Комментариев нет:
Отправить комментарий