ВО - 3 курс. Юридическая экспертиза. Лекция № 5 Юридическая экспертиза нормативных актов, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

 

Лекция № 5

Юридическая экспертиза нормативных актов, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В условиях федеративного государства, каковым является Российская Федерация, в систему законодательства входят соответственно федеральные нормативные правовые акты и нормативные правовые акты субъектов России. Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, определив нормотворческую компетенцию субъектов России и установив требование единства правового пространства, тем самым обозначила значимость региональных нормативных правовых актов и их «причастность» к единой системе законодательства.

Верховенство Конституции РФ и федеральных законов создает предпосылку стабильности федеративного устройства. Принятие органами государственной власти субъектов РФ различных нормативных правовых актов порождает огромный массив регионального законодательства, который в совокупности с федеральным законодательством образует правовое пространство страны. Президент РФ в Указе от 10.08.2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» (в редакции Указа Президента РФ от 18.01.2010 г. № 80) обозначает курс на приведение нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством, на формирование единого правового пространства. Для указанной цели создана база данных «Федеральный регистр» - федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ. На высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) возложена обязанность в семидневный срок после принятия нормативных правовых актов субъектов РФ обеспечивать направление их копий, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов РФ, для их включения в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы. Ведение федерального регистра и проведение юридической экспертизы возложено на Министерство юстиции РФ. Очевидно, что процесс приведения нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством является постоянным и непрерывным.

Ряд авторов придерживаются позиции, согласно которой законодательство субъектов России призвано лишь детализировать и дополнять федеральное законодательство, которое выступает определяющей частью системы права России, обеспечивающей ее единство и согласованность. Наряду с региональными нормативными правовыми актами, детализирующими и дополняющими федеральное законодательство (как правило, это вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов), значительная часть законодательства субъектов Российской Федерации посвящена вопросам их исключительного ведения. И в этой части региональные нормативные правовые акты дополняют не федеральное законодательство, а правовое регулирование в целом. При оценке состояния законодательства в данном случае представляется более обоснованным использование категорий «согласованное законодательство», «баланс федерального и регионального законодательства». Согласованность федерального и регионального законодательства имеет и еще один аспект — обеспечение единства правового пространства.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение целого ряда вопросов. По этим вопросам субъекты Российской Федерации осуществляют самостоятельное правовое регулирование. Систему их собственных нормативных правовых актов в этой связи составляют:

- конституции (уставы) субъекта Российской Федерации;

- законы субъекта Российской Федерации;

- нормативные правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

- нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

- нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Законотворчество субъектов Российской Федерации как особый вид государственной деятельности должно строиться на совокупности как общих, т. е. универсальных принципов, соблюдение которых является необходимым условием эффективности правового регулирования общественных отношений, так и специальных принципов, обусловленных спецификой законотворчества субъектов Федерации.

На наш взгляд, к специальным принципам регионального нормотворчества относится оперативность, хотя существует мнение, согласно которому оперативность причисляют к общим принципам нормотворчества. Содержание данного принципа предполагает своевременность принятия закона с целью быстрого урегулирования конкретных общественных отношений.

Помимо этого, к числу специальных принципов законотворческой деятельности субъекта Федерации следует отнести принцип сбалансированности законотворческой деятельности субъекта Российской Федерации; нормативной урегулированности законотворчества в субъекте Российской Федерации; эффективности и реальной исполнимости законодательных актов субъекта Российской Федерации; информационного обеспечения законотворческого процесса.

Сбалансированность законотворческой деятельности субъекта Российской Федерации предполагает такую реализацию властных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, когда принимаемые им законодательные акты не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также обеспечивают полноту регулирования тех или иных общественных отношений на территории субъекта Российской Федерации.

Нормативное регулирование законотворческого процесса в субъекте Российской Федерации состоит в четком процессуальном оформлении способов подготовки и принятия законов субъекта Федерации.

Эффективность и реальная исполнимость законов субъекта Федерации предполагает наличие в них механизма их реализации, а также мер организационного порядка, обеспечивающих действенность предписаний законодателя субъекта Российской Федерации.

Принцип информационного обеспечения законотворчества в субъектах Российской Федерации состоит в предоставлении субъектам законотворческой деятельности сведений и материалов, необходимых для принятия обоснованных законодательных решений.

Многие недостатки в законотворчестве субъектов Российской Федерации объясняются, наряду с недостаточно квалифицированной подготовкой проектов законов, несовершенством долгосрочного планирования социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и перспективного планирования законотворческой деятельности субъекта Федерации, слабой координацией законотворческой работы различных органов государственной власти либо отсутствием таковой, пренебрежением к проведению научно-специализированной, экономической, социологической и других экспертиз проектов законов, недостаточно глубоким предварительным обсуждением законопроектов депутатскими комитетами, отсутствием четкой системы доработки законопроектов совместно с их инициаторами.

Экспертиза региональных правовых актов проводится на предмет соответствия их нормативного содержания положениям Конституции РФ и федеральных законов, а также на соответствие нормативного документа правилам законотворческой техники. Экспертом-юристом в рамках юридической экспертизы может быть поставлен вопрос о целесообразности и необходимости его действия в рамках существующего правового поля.

Таким образом, перед лицом, осуществляющим проведение юридической экспертизы региональных нормативных актов (экспертом), ставится цель: исследовать региональный правовой акт (закон субъекта РФ или подзаконный акт) на предмет соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству. При этом целью юридической экспертизы не может выступать исследование политической и экономической целесообразности принятия документа.

При исследовании правового акта необходимо пользоваться его официальным текстом, т.е. опубликованным в официальных источниках. Так, официальными источниками для федерального законодательства на сегодняшний день выступают: "Собрание законодательства Российской Федерации", "Российская газета", "Парламентская газета". В каждом регионе также существуют официальные издания, в которых публикуются региональные нормативные акты. Например, "Вестник мэра и правительства Москвы", "Ведомости Московской городской думы". В последнее время очень популярными стали электронные правовые системы "Гарант", "Консультант", "Кодекс". Однако на неофициальные издания не может распространяться презумпция их полного соответствия оригиналу акта. Поэтому эксперту следует сличать эти издания с официальными источниками.

Начинать проведение юридической экспертизы необходимо с исследования правовых оснований принятия того или иного регионального нормативного акта.

Статья 72 Конституции РФ определяет те направления деятельности государства, по которым Российская Федерация и субъекты наделяются полномочиями по совместному ведению. Одним из направлений такой деятельности является правовое регулирование отдельных сторон жизнедеятельности общества, т.е. правотворчество по определенным отраслям законодательства. Это означает, что субъекты Российской Федерации обладают правом формировать собственную нормативную правовую базу по тем направлениям деятельности, которые предусмотрены в указанной статье Конституции РФ. Кроме того, ст. 73 Конституции РФ устанавливает положение о том, что у субъектов РФ имеется собственная компетенция - сфера ведения (например, установление государственного языка и др.).

Таким образом, начинать юридическую экспертизу регионального нормативного акта необходимо с определения той отрасли законодательства, к которой относится исследуемый правовой акт. Например, Закон г. Москвы от 19 апреля 2006 г. № 15 "Об организации и деятельности нотариата в городе Москве". В соответствии с п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат – это предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов. Следовательно, принятие названного регионального акта законодательным органом субъекта РФ правомочно.

Экспертизу правовых актов целесообразно проводить постатейно. То есть необходимо исследовать все положения документа, делая выводы об их соответствии или противоречии Конституции РФ и федеральному законодательству.

При этом эксперт должен четко представлять себе иерархию нормативных актов как федерального (Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства), так и регионального уровня (Основной Закон субъектов РФ (Конституция, устав), закон субъекта РФ, подзаконные акты органов исполнительной власти субъекта РФ).

В случае же обнаружения коллизий, т.е. противоречий в законодательстве, эксперт для своего заключения должен применять правила разрешения коллизий, опираясь на положения ст. 76 Конституции РФ. Такие правила в общем виде можно сформулировать таким образом:

1) приоритет нормы, обладающей более высокой юридической силой;

2) приоритет специальной нормы перед общей;

3) приоритет нормы, принятой позднее.

Также следует помнить, что не могут противоречить федеральному законодательству лишь те нормативные акты, которые принимаются по предметам совместного ведения. Те же нормативные акты (стоит отметить, что их количество в общей массе регионального законодательства минимально), которые приняты субъектами РФ по вопросам собственного ведения, т.е. в соответствии со ст. 73 Конституции РФ, имеют приоритет перед федеральным законодательством. И их юридическая экспертиза проводится на предмет соответствия Основному Закону субъекта РФ.

Кроме того, необходимо иметь в виду, что некоторые действующие нормативные акты субъектов РФ принимались в отсутствие федерального законодательства, регулирующего сходные общественные отношения. Так, показательным примером является земельное законодательство, которое субъекты РФ активно формировали в отсутствие базового федерального земельного законодательства, и в частности Земельного кодекса РФ. В настоящее время исследование такого рода регионального законодательства особенно актуально, так как оно далеко не все приведено в соответствие с федеральным законодательством.

Если же проводится исследование регионального правового акта, принятого в отсутствие базового федерального законодательства, то его проверка осуществляется на предмет соответствия Конституции РФ и смежного федерального законодательства. Например, не существует федерального закона, регулирующего формы и порядок осуществления туризма на территории Российской Федерации. Те или иные аспекты этих отношений урегулированы федеральными подзаконными правовыми актами. Однако в некоторых субъектах РФ такое законодательство существует, например, Закон Санкт-Петербурга от 9 июля 2003 г. № 409-52 "О поддержке Санкт-Петербургом развития туризма в Санкт-Петербурге". Исследование указанного Закона субъекта РФ необходимо проводить на предмет соответствия Конституции РФ, а также федеральным законам, регулирующим отношения в области размещения и использования рекламы, экологическим законам, законодательству в области использования информации и др.

Немаловажной частью экспертизы является определение соответствия формы и содержания правового акта правилам нормотворческой техники.

Законодательная техника – это система правил и приемов наиболее рациональной организации и логической последовательности формулирования законов и подзаконных актов в соответствии с их сущностью и содержанием.

Такое исследование можно разделить на две части: содержательное и формальное, т.е. соответствие правилам законотворческой техники формы и содержания нормативного акта.

Итак, содержательное исследование регионального правового акта на предмет соответствия требованиям законотворческой техники также включает исследование текста его норм. Прежде всего стоит отметить, что региональный правовой акт не должен дублировать положения федерального закона. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы имеют прямое действие на всей территории России. Поэтому дублирование их положений противоречит правилам законотворческой деятельности. Региональный правовой акт должен регулировать те отношения, которые носят особенный характер для их региона, но вместе с тем нельзя преступить такую тонкую грань, как противоречие с федеральным законодательством.

Поэтому региональное правотворчество – дело наиболее трудное, так как качество регионального правового акта зависит от показателей, связанных во многом с федеральным законодательством.

В настоящее время бичом российского регионального законодательства является не столько коллизионность его норм с нормами федерального законодательства, сколько его несовершенство с точки зрения соответствия правилам законодательной техники - ее содержательной части. Например, Областной закон Ленинградской области от 13 декабря 2001 г. № 66-ОЗ "О государственном регулировании земельных отношений в Ленинградской области" представляет собой копию ст. ст. 16–19 Земельного кодекса РФ. Поэтому хотя данный правовой акт и не противоречит федеральному законодательству, целесообразность действия данного документа должна быть поставлена экспертом под сомнение.

Итак, как отмечалось, региональные правовые акты должны освещать те аспекты, входящие в предмет совместного или собственного ведения, которые либо не урегулированы федеральным законодательством, либо имеют существенные особенности по сравнению с федеральным аналогом. Однако в некоторых случаях само федеральное законодательство обязывает субъектов РФ урегулировать те или иные вопросы. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ" субъекты должны установить цену земли, выкупаемой собственниками зданий, строений, сооружений, на ней расположенных.

Поэтому перед экспертом может быть поставлена задача определить также качество нормативной базы того или иного субъекта, регулирующего определенный круг общественных отношений. То есть исследовать его на предмет пробельности, определив, все ли аспекты определенного вида общественных отношений нашли правовое закрепление на территории субъекта РФ.

Помимо перечисленных выше к содержанию документа предъявляются также следующие требования, соблюдение которых эксперт должен оценить и в случае обнаружения недостатков указать на них. Так, требованиями к изложению содержания нормативного акта выступают: ясность и доступность языка, точность и определенность формулировок нормативного акта, логическая последовательность изложения материала, компактность изложения материала, раскрытие специальных терминов, отсутствие противоречий внутри одного нормативного акта и др.

К форме нормативного акта также предъявляются некоторые требования, на соблюдение которых эксперт должен обратить внимание: нормативный акт должен содержать обязательный набор реквизитов - наименование принявшего органа, место и дату принятия, номер документа. Должно уделять внимание и структуре документа: целесообразность разделения на главы, параграфы, статьи и др. На соответствие или несоответствие формы документа правилам законотворческой деятельности эксперт также акцентирует внимание.

Кроме того, эксперт может дать заключение по следующему вопросу: соответствует ли содержание акта его форме. Как известно, закон регулирует наиболее значимые общественные отношения, а подзаконный акт направлен на реализацию положений закона. Поэтому эксперт может сделать вывод о соответствии нормативного акта этим правилам и обязан сделать такой вывод в случае обнаружения несоответствия.

После постатейного исследования нормативного акта целесообразно подытожить сказанное и вынести резюме в целом по документу с изложением выявленных недостатков.

Для обеспечения единства правового пространства Министерство юстиции РФ осуществляет деятельность по мониторингу действующего законодательства субъектов РФ. В настоящее время на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, регламентирующий процедуру деятельности Минюста России по проведению мониторинга действующего законодательства, вместе с тем такая работа ведется Министерством с 2004 года. Кроме того, не дано определение понятия «мониторинг законодательства субъектов РФ». В связи с этим, под мониторингом действующего законодательства следует понимать систематическое отслеживание нормативного регулирования определенной сферы общественных отношений.

Обеспечение единства правового пространства РФ возможно за счет оперативного реагирования органов государственной власти субъектов РФ на изменение федерального законодательства, принятия нормативных правовых актов, направленных на приведение противоречащих актов в соответствие с действующим законодательством РФ. Выявлено, что причиной несоответствия нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральному законодательству и превышения полномочий субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ является неопределенность предметов ведения субъектов РФ, установленного по остаточному принципу.

Коллизионное право в субъектах Российской Федерации формируется более активно, чем на федеральном уровне. Оно регулирует весь комплекс общественных отношений, связанных с юридическими коллизиями: от предотвращения и выявления до процедур разрешения и ответственности участников коллизионных отношений. В конституциях и уставах субъектов РФ предусматриваются коллизионные принципы и нормы, некоторые иные способы разрешения коллизий (полномочия конституционных (уставных) судов, отмена нормативных актов органов исполнительной власти высшим должностным лицом субъекта РФ). Указанные нормы получают свое развитие в специальных законах: о нормативных правовых актах, конституционных (уставных) судах, мониторинге законодательства, толковании нормативных правовых актов, регистре муниципальных правовых актов.

Юридическая экспертиза проектов нормативных правовых актов является одним из способов предотвращения коллизий. Исследование законодательства субъектов РФ показало, что наряду с юридической экспертизой предусматриваются и другие виды (лингвистическая, антикоррупционная, экологическая, финансовая, криминологическая). Экспертиза проектов правовых актов – это исследование, проводимое лицами, обладающими специальными познаниями, в целях оценки качества проектов правовых актов и определения возможных последствий их принятия и реализации.

В региональных законах в зависимости от обязательности проведения экспертизы выделяются два вида – обязательная и факультативная.

1. Обязательная экспертиза императивно предусматривается законом, и она должна быть проведена независимо от воли правотворческого органа. В зависимости от предмета исследования она подразделяется на следующие виды:

1.1. Юридическая экспертиза – это исследование, направленное на определение соответствия проектов правовых актов Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам России, федеральному и региональному законодательству, правовым актам более высокой юридической силы, требованиям юридической техники. Она проводится в органах государственной власти по всем проектам правовых актов в каждом субъекте РФ, но в законах о нормативных правовых актах регулируется в разной степени детализации. Так, Законом Тамбовской области "О правовых актах Тамбовской области" предусмотрено, что она проводится в срок не более 7 дней со дня поступления проекта акта в правовое управление Тамбовской областной Думы, а заключение приобщается к проекту акта и подлежит обязательному рассмотрению на заседании профильного комитета (ст. 20.1). По Закону Карачаево-Черкесской Республики (ст. 23.1) обязательным юридической, антикоррупционной и лингвистической экспертизам в правовом управлении народного собрания (парламента) подлежат все законопроекты в течение 15 календарных дней. Во многих других региональных Законах юридическая экспертиза также предусмотрена. В Законе Брянской области только указывается, что в подготовке проектов законов области или иных нормативных правовых актов обязательно участие юридических служб нормотворческих органов области.

Наиболее детально данный вопрос регулируется в Кодексе о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа. Подготовка заключений правовым управлением аппарата думы автономного округа осуществляется в срок до 30 дней со дня поступления законопроекта. В заключениях дается оценка законопроекта с точки зрения:

1) соответствия его положений нормам Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, законодательству автономного округа, в том числе соответствие предмета регулирования сфере ведения автономного округа или сфере совместного ведения Российской Федерации и автономного округа; если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта вышеназванным актам, то с указанием, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

2) соблюдения внутренней логики законопроекта, отсутствия противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами; если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно и даны рекомендации по их устранению;

3) соотношения проекта с признаваемыми Россией международными правовыми актами;

4) обоснованности выбора вида акта;

5) необходимости и достаточности нормативного правового акта для регулирования данного вида общественных отношений;

6) обеспеченности проекта финансовыми, организационными и иными ресурсами;

7) наличия либо отсутствия коррупциогенных факторов;

8) соблюдения правил оформления законопроектов;

 9) полноты приведенного перечня нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, отмене, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием законопроекта.

Ответственный комитет вправе принять решение об отклонении законопроекта только в случае, если:

а) регулируемые им вопросы не отнесены к ведению автономного округа, а также к совместному ведению Российской Федерации и автономного округа;

б) он противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и законодательству автономного округа;

в) законопроект внесен с нарушением требований, предусмотренных Кодексом. Законы других субъектов РФ не регулируют такие основания.

Заключения на законопроект вносятся вместе с законопроектом на совет думы автономного округа при подготовке вопроса о включении законопроекта в повестку дня очередной сессии и доводятся до сведения депутатов думы автономного округа (ст. 28). На первое чтение законопроект выносится вместе с заключением правового управления аппарата думы автономного округа и заключениями федеральных органов государственной власти, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением федерального законодательства (ст. 31).

Особенностью Закона Брянской области "О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области" является то, что в нем установлена обязательная экспертиза проектов законов в области бюджетного и налогового законодательства (ст. 22), за исключением проектов, затрагивающих государственную тайну. Их экспертиза проводится до внесения в областную Думу. Экспертные заключения подлежат обязательному опубликованию в средствах массовой информации или в сети Интернет разработчиками проектов и (или) нормотворческим органом, выступающим с соответствующей законодательной инициативой, до рассмотрения соответствующих правовых актов Брянской областной Думой.

В некоторых республиках предусматривается обязательная юридическая экспертиза проектов нормативных актов, проводимая территориальным органом Министерства юстиции РФ и прокуратурой субъекта Федерации. Наиболее детально данный вопрос регулируется в Законе Карачаево-Черкесской Республики "О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики" (глава VI). Проекты актов народного собрания (парламента), главы и правительства республики, республиканских органов исполнительной власти в соответствии с заключенными соглашениями о взаимодействии подлежат обязательной юридической экспертизе в территориальном органе Министерства юстиции РФ, по результатам которой, в срок до 30 дней по законопроектам и до 15 рабочих дней по проектам иных актов, составляется заключение о соответствии положений проекта нормативного правового акта Конституции РФ, федеральному законодательству, Конституции и законам Карачаево-Черкесской Республики, а также правилам юридической техники. Экспертное заключение территориального органа Министерства юстиции РФ прилагается к вносимому в порядке законодательной инициативы законопроекту. Если проект нормативного правового акта не отвечает требованиям Закона Карачаево-Черкесской Республики "О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики", а также если в процессе экспертизы выявлены противоречия федеральному и (или) республиканскому законодательству, то такой проект возвращается на доработку разработчику.

Проекты нормативных правовых актов республиканских органов власти с приложением копии заключения территориального органа Министерства юстиции РФ подлежат обязательному направлению в прокуратуру для их проверки на соответствие федеральному законодательству не позднее чем за 7 рабочих дней до вынесения рассматриваемого проекта нормативного правового акта на заседание парламента, Правительства Карачаево-Черкесской Республики либо до их подписания (ст. 24).

В других республиках данный вопрос также регулируется, но менее детально. Достоинством Закона Республики Саха (Якутия) "О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия)" (ст. 22) является то, что он предусматривает создание согласительной комиссии в случае несогласия нормотворческого органа с экспертным заключением федерального территориального органа юстиции, а также обеспечение участия в пленарных заседаниях парламента, заседаниях постоянных комитетов и комиссий представителей прокуратуры и федерального территориального органа юстиции, если в повестку этих заседаний включен вопрос о рассмотрении нормативных правовых актов.

1.2. Антикоррупционная экспертиза первоначально была предусмотрена Федеральным законом "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" для выявления коррупциогенных факторов. Позже в законодательство субъектов РФ были внесены дополнения об антикоррупционной экспертизе. В настоящее время она регулируется во всех субъектах РФ, но в разных региональных законах. В некоторых из них предусмотрено, что антикоррупционная экспертиза связывается с выявлением коллизий как одного из коррупционных факторов. Так, Законом Владимирской области "О противодействии коррупции во Владимирской области" (ст. 6) регулируется, что нормативные коллизии как противоречия, в том числе внутренние, между нормами создают для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае. На наличие такого коррупционного фактора указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц). Отдельные Законы об антикоррупционной экспертизе приняты в Рязанской области, в Мурманской области. В других субъектах РФ проведение обязательной антикоррупционной экспертизы предусматривается в Законах о нормативных правовых актах, в Законах о противодействии коррупции.

2. Факультативная экспертиза диспозитивно регулируется региональными законами и проводится только в случае, когда правотворческий орган принимает решение о ее проведении. Анализ законодательства субъектов РФ позволил выявить следующие ее виды:

2.1. Независимая научная экспертиза (правовая, экономическая, финансовая, экологическая, техническая и др.) предусматривается многими региональными законами. Законы о нормативных правовых актах Республики Северная Осетия – Алания, Курганской и Омской областей детально регулируют ее проведение. Проект закона может быть направлен на научную экспертизу по решению законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ. Предложения об этом могут быть внесены субъектами права законодательной инициативы и подлежат обязательному рассмотрению. Научная экспертиза законопроекта проводится в целях:

1) обеспечения высокого качества, обоснованности проекта закона, его соответствия федеральному и региональному законодательству;

 2) создания научно обоснованной системы законодательства субъекта РФ;

3) выявления социально-экономических последствий действия законопроекта.

В качестве экспертов привлекаются организации и лица, не принимавшие ранее непосредственного участия в подготовке соответствующего проекта закона. В качестве экспертов не могут выступать депутаты регионального парламента, разработчики законопроекта. Законы регулируют статус экспертов: в оценке проектов они независимы и не связаны позицией органов государственной власти. Эксперты вправе: истребовать от органов государственной власти материалы и документы, связанные с подготовкой проекта закона; участвовать с правом совещательного голоса в обсуждении и принятии комитетами (комиссиями) и парламентом субъекта РФ прошедших экспертизу проектов законов. Экспертное заключение подписывается всеми экспертами и представляется в законодательный (представительный) орган власти, где подлежит обязательному рассмотрению. В случае несогласия одного из экспертов с экспертным заключением он вправе выразить свое особое мнение, которое также рассматривается парламентом субъекта РФ.

Другие региональные законы менее детально регулируют независимую экспертизу, предусматривая, что проект нормативного правового акта может быть направлен на экспертизу (общую, научную, финансовую, научно-техническую, экологическую и другие), которая осуществляется научными организациями или независимыми экспертами на договорных началах с органом, готовящим проект нормативного правового акта.

2.2. Правовая факультативная экспертиза. Некоторые законы субъектов РФ регулируют проведение правовой и лингвистической экспертиз диспозитивными нормами – они проводятся, если решение об этом принимается правотворческим органам (например, Закон Забайкальского края "О нормативных правовых актах Забайкальского края"). В соответствии с Законом Курганской области "О нормативных правовых актах Курганской области" проект нормативного правового акта может быть направлен соответствующим органом государственной власти или высшим должностным лицом Курганской области в уполномоченный территориальный орган федерального органа исполнительной власти для проведения юридической экспертизы. Экспертное заключение рассматривается, как правило, до принятия проекта нормативного правового акта. О результатах его рассмотрения уведомляется уполномоченный территориальный орган федерального органа исполнительной власти.

2.3. Независимая публичная экспертиза предусматривается Законом Республики Хакасия "О нормативных правовых актах Республики Хакасия" по законопроектам в области бюджетного и налогового законодательства. Проект нормативного правового акта публикуется в республиканских средствах массовой информации, и экспертиза проводится в течение 2 недель с момента опубликования. Основными задачами экспертизы являются определение качества проекта нормативного правового акта; выявление общественного мнения относительно предполагаемых возможных социально-экономических последствий в случае принятия проекта нормативного правового акта (ст. ст. 26–27).

2.4. Общественная экспертиза предусмотрена Законом Воронежской области "Об общественной экспертизе проектов законов Воронежской области, иных нормативных правовых актов Воронежской области, проектов муниципальных правовых актов". Она проводится в целях согласования общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, для выявления и учета общественного мнения, защиты и обеспечения прав и интересов граждан при принятии правовых актов. Общественная экспертиза проводится Общественной палатой Воронежской области, а проектов правовых актов в области экономики - может осуществляться Торгово-промышленной палатой Воронежской области. Заключение по результатам общественной экспертизы должно содержать выводы о возможных социально-экономических последствиях принятия правового акта и конкретные предложения по корректировке положений проекта правового акта в целях минимизации или предотвращения негативных последствий его принятия. Заключение носит рекомендательный характер и направляется соответственно губернатору Воронежской области, в Воронежскую областную Думу, исполнительный орган государственной власти Воронежской области, орган местного самоуправления. Заключение подлежит обязательному рассмотрению. В случае отклонения содержащихся в заключении предложений субъектам общественной экспертизы дается ответ с обоснованием мотивов отклонения названных предложений. Заключение по результатам экспертизы размещается в сети Интернет на официальных сайтах органов государственной власти Воронежской области, органа местного самоуправления. Однако на практике указанный Закон Воронежской области не применялся, и общественная экспертиза не проводилась. Законы Новосибирской области и города Москвы также содержат нормы о возможности проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Таким образом, законы субъектов РФ предусматривают следующие виды экспертиз нормативных правовых актов:

а) обязательная (правовая, лингвистическая, антикоррупционная);

 б) факультативная (независимая научная (разные виды в зависимости от предмета), правовая, лингвистическая, общественная, независимая публичная).

На основе обобщения положительного правового регулирования предлагаются следующие направления совершенствования проведения экспертизы региональных нормативных правовых актов для предотвращения коллизий:

1. Расширение использования обязательной юридической экспертизы. Не только рекомендуется ее осуществлять структурными подразделениями региональных органов государственной власти, но и заключать соглашения о взаимодействии с территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации и прокуратурой по проведению обязательной юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов.

2. Более детальное регулирование учета результатов юридической экспертизы, прежде всего отрицательных, когда в проектах нормативных правовых актов выявляются противоречия. В настоящее время это является пробелом в законодательстве. Лишь некоторые Законы предусматривают конкретные правовые средства, позволяющие учитывать мнения экспертов (Закон Республики Саха (Якутия) "О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия)", Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа, Закон Брянской области "О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области").

Для устранения пробелов в региональном законодательстве и повышения эффективности способов предотвращения коллизий предлагается закрепить в региональных законах о нормативных правовых актах:

2.1. Перечень оснований обязательной независимой научной юридической экспертизы законопроектов, проводимой квалифицированными специалистами, имеющими ученую степень в области права, профильными кафедрами высших учебных заведений и научными организациями на основании заключенных с ними соответствующих договоров.

2.2. Права независимых экспертов: а) истребовать от органов государственной власти субъекта Российской Федерации материалы и документы, связанные с подготовкой проекта областного закона; б) изложить свое особое мнение эксперта (из группы экспертов), не согласного с экспертным заключением, которое приобщается к экспертному заключению и является его неотъемлемой частью; в) участвовать с правом совещательного голоса в обсуждении и принятии комитетами (комиссиями) и иными структурными подразделениями органов государственной власти субъекта Российской Федерации прошедших экспертизу проектов.

2.3. Обязательное опубликование экспертных заключений по результатам независимой научной экспертизы в средствах массовой информации и в сети Интернет до рассмотрения соответствующих проектов нормативных правовых актов.

2.4. Основания принятия нормотворческим органом решения:

а) об отклонении проекта нормативного правового акта, если в результате юридической экспертизы выявлено, что он в целом противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, обладающим более высокой юридической силой;

б) о доработке проекта нормативного правового акта, если в результате юридической экспертизы выявлено, что некоторые нормы противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, обладающим более высокой юридической или равной юридической силой;

в) о создании согласительных комиссий для доработки проекта нормативного правового акта.

2.5. Расширение взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ с территориальными органами Министерства юстиции РФ и прокуратурой с целью проведения юридической экспертизы проектов региональных нормативных правовых актов, создание согласительных комиссий для доработки проектов нормативных правовых актов, участие представителей вышеуказанных федеральных органов в обсуждении и принятии прошедших экспертизу проектов.

Реализация вышеуказанных предложений в виде правового регулирования и правоприменения позволит повысить эффективность предотвращения коллизий в региональном законодательстве.

 

ВО - 2, 3 и 6 курсы. Юридическая экспертиза. Лекция № 4 Этапы проведения юридической экспертизы законопроекта Федеральным Собранием РФ.

 

Лекция № 4

Этапы проведения юридической экспертизы законопроекта Федеральным Собранием РФ.

Источники:

1.    Нечкин, А. В. Правовая экспертиза нормативных актов: учебное пособие для вузов / А. В. Нечкин, А. В. Блещик. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2024. — 166 с. — (Высшее образование). — ISBN 978-5-534-15741-3. — Текст: электронный // Образовательная платформа Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/543192 (дата обращения: 18.09.2024).

2.    Раздъяконова, Евгения Владимировна. Правовая экспертиза нормативных и правовых актов [Текст]: учебное пособие для всех форм обучения по направлению подготовки 40.03.01 - Юриспруденция / Е. В. Раздъяконова, Е.-Д. Третьякова; Федеральное гос. бюджетное образовательное учреждение высш. образования "Российская акад. нар. хоз-ва и гос. службы при Президенте Российской Федерации", Сибирский ин-т упр. - Новосибирск : Изд-во СибАГС, 2016. - 166, [1] с.

3.    Методические рекомендации по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (с иллюстрацией на конкретных примерах): – М.: ФБУ НЦПИ при Минюсте России, 2017. 56 с.

4.    Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: памятка – М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2019 г. – 32 с.

5.    Юридическая экспертиза нормативных правовых актов: учебное пособие / сост.: к.ю.н., доцент Д.Ш. Пирбудагова, д.ю.н., профессор Ш.Б. Магомедов, к.ю.н., доцент З.М. Мусалова, к.ю.н., доцент Д.В. Камилова, к.ю.н., доцент Э.Т. Рамазанова, к.ю.н., доцент С.Э. Деникаева; отв. ред. зав. кафедрой конституционного и международного права, канд. юрид. наук, доцент, Почетный работник высшего профессионального образования РФ, Заслуженный юрист РД Д.Ш. Пирбудагова. 2-е изд., перераб. и доп. Махачкала: Изд-во ДГУ, 2017. 199 с.

6.    Приказ Минюста РФ от 31 мая 2012 г. № 87 “Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации”.

7.     

Содержание материала

Как отмечалось выше, процесс проведения экспертизы осуществляется поэтапно. Под стадией понимается организационно выделенный участок работы эксперта, в ходе которого происходит законченное преобразование или порождение информации, относящейся к поставленной задаче.

Содержание стадий, последовательность реализации в значительной мере зависят от содержания подготовленного законопроекта, сложности решаемой проблемы и т. д.

Этап 1. Задание на правовую экспертизу.

На правовую экспертизу могут направляться проекты как отдельных федеральных законов, так и нескольких федеральных законов (в пакете).

В проведении правовой экспертизы проектов федеральных законов, поступивших в Государственную Думу, участвуют:

— профильные комитеты, которые определяют соответствие законопроекта предъявляемым к нему требованиям;

— Правовое управление Аппарата Государственной Думы;

— Общественная палата Российской Федерации (по собственной инициативе либо по решению ответственного комитета Государственной Думы, Совета Федерации);

— законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации по законопроектам по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

— государственные органы, другие организации по решению ответственного комитета Государственной Думы для проведения научной экспертизы.

В проведении правовой экспертизы проектов федеральных законов, поступивших в Совет Федерации, участвуют:

— комитеты (комиссии) Совета Федерации;

— Правовое управление Аппарата Совета Федерации.

В проведении правовой экспертизы проектов федеральных законов, подготавливаемых в соответствии с программой законопроектных работ Правительства Российской Федерации, и иных наиболее важных проектов федеральных законов в обязательном порядке участвуют: Правительство Российской Федерации; Министерство юстиции Российской Федерации; Министерство иностранных дел Российской Федерации.

Каждый государственный орган, учреждение проводит экспертизу по вопросам, отнесенным к его ведению.

Регламентом Государственной Думы предусмотрено проведение правовой экспертизы на каждом из трех этапов подготовки законопроектов к рассмотрению в нижней палате парламента.

Задачи и содержание правовой экспертизы законопроекта, ее объем тесно связаны с особенностями рассмотрения законопроекта на каждом из этих этапов.

Задача правовой экспертизы на этапе рассмотрения законопроекта в первом чтении заключается прежде всего в том, чтобы обратить внимание депутатов на юридическое качество внесенного законопроекта и помочь им в определении своей позиции при обсуждении законопроекта и голосовании по нему.

Особенностью правовой экспертизы на этапе подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении является детальная проработка всех положений обновленного текста законопроекта с учетом внесенных поправок, начиная с названия и заканчивая его заключительными положениями. Оценивается то, как реализованы замечания и предложения экспертов, изложенные в экспертном заключении к предыдущему, первому чтению законопроекта.

Особенностью правовой экспертизы на этапе подготовки законопроекта к рассмотрению в третьем чтении является то, что она проводится по законопроекту, доработанному с учетом поступивших и принятых Государственной Думой поправок.

Этап 2. Информационное обеспечение эксперта разработчиком законопроекта.

На данном этапе эксперт должен проверить:

1) полноту представленных субъектом (субъектами) права законодательной инициативы сопроводительных документов;

2) соблюдение процедуры согласования законопроекта.

В случае если законопроект, представленный на экспертизу, не прошел процедуру согласования со всеми заинтересованными органами, организациями, должностными лицами или представлены не все необходимые материалы, то такой законопроект возвращается разработчику для устранения выявленных недостатков.

После устранения указанных недостатков законопроект вновь направляется для проведения правовой экспертизы.

Этап 3. Сбор, анализ и обработка информации, собранной экспертом самостоятельно.

Если данных представленных разработчиком законопроекта недостаточно, то эксперту приходится самостоятельно собирать нужную ему информацию о текущем законодательстве, правоприменительной практике, специфике и перспективах развития общественных отношений в соответствующей области.

Оптимальное сочетание полученных от разработчика законопроекта материалов, самостоятельно собранной информации и их использование является условием эффективной деятельности эксперта.

Основываясь на тексте законопроекта, собранных документах эксперт должен сделать вывод о возможности (невозможности) решить данную проблему средствами правового регулирования.

Этап 4. Детальная проработка текста законопроекта.

Эксперт должен проработать весь текст законопроекта, начиная с его заголовка (названия), который играет первостепенную роль в оценочном восприятии, понимании правового текста. Эксперт должен определить, отражают ли категории, используемые в названии законопроекта, предмет его правового регулирования.

Тщательное рассмотрение названия законопроекта поможет правильно определить соотношение содержания законопроекта с названием, их согласованность или недостаточную степень согласованности, наличие в содержании законопроекта положений, выходящих за пределы предполагаемого в названии законопроекта предмета правового регулирования либо, наоборот, определенные пробелы такого регулирования, другие недостатки.

При оценке юридических терминов, использованных в законопроекте, рекомендуется проанализировать следующее:

— употребляется ли один и тот же термин в данном законопроекте в одном и том же значении;

— обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в Конституции Российской Федерации.

Полнота экспертного исследования законопроекта предполагает анализ всех его положений, проверку логичности, отсутствия внутренних противоречий, последовательности расположения всех структурных элементов.

На данном этапе эксперт может использовать следующие технологические приемы:

1) выявлять и формулировать вопросы, на которые в процессе экспертизы необходимо дать ответы;

2) определять способы решения возникших вопросов (проведение совещаний, создание рабочих групп, подготовка запросов, проведение консультаций);

3) тщательное планирование всей работы и ее отдельных этапов, чтобы получить успешный результат.

Правовая экспертиза законопроекта предполагает его оценку с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации, международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным законам, актам законодательства, которым сам законодатель придал приоритетное значение по отношению к иным федеральным законам.

При анализе законопроекта рекомендуется оценивать возможные последствия его применения, с тем чтобы не проектировать норм, действие которых может повлечь негативные, нежелательные для личности, общества и государства результаты.

Важно также оценить законопроект с точки зрения обеспеченности проектируемых действий финансовыми, организационными и иными средствами, мерами ответственности, поощрениями (санкциями).

Этап 5. Анализ конкретных правовых норм.

Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения правовой экспертизы и, как правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений законопроекта и норм действующего законодательства.

Хотя правовые предписания и выражаются на родном языке, однако, в силу целого ряда особенностей их формулирования (использования абстрактных понятий, специальных и оценочных терминов, несовпадения субъекта нормы права и субъекта предложения, применения вместо нормативных предложений индикативных), системности права возникает необходимость интерпретации этих предписаний.

Под интерпретацией правовых предписаний понимается результат познавательной деятельности, выраженный в совокупности суждений о смысле, содержании предписаний, содержащихся в конкретном законопроекте. Выявлению соотношения между законопроектом и результатом толкования (интерпретации) предшествует процесс их соотнесения, сравнения, обнаружения расхождений или полного соответствия.

Всякий вид правовой деятельности имеет свои стадии. Актуален этот вопрос и для процесса толкования.

На первой стадии правовые предписания исследуются в целях уяснения их подлинного смысла с использованием всех известных приемов толкования.

На второй стадии устанавливается неопределенность нормативно-правовых предписаний, расхождения в их понимании.

На третьей стадии эксперт в целях устранения возникших неясностей изучает аргументацию разработчика законопроекта, правоприменительную практику.

На четвертой стадии возможны дискуссии, консультации, привлечение других экспертов, специалистов, обращение к научной литературе.

Этап 6. Юридико-техническое редактирование законопроекта.

Проведение правовой экспертизы законопроектов, как правило, сопровождается юридико-технической правкой его текста. Это позволяет ускорить процесс доработки текста законопроекта, хотя такая правка и означает смешение функций разработчика законопроекта и функций эксперта.

Редактированию подлежит весь текст законопроекта, начиная с заголовка (названия).

При редактировании законопроекта эксперт должен руководствоваться языковыми правилами законодательной техники: общелингвистическими, терминологическими, синтаксическими, стилистическими.

Этап 7. Подготовка экспертного заключения.

Результатом проведения правовой экспертизы законопроекта является экспертное заключение.

          Экспертное заключение: понятие и виды, требования к его оформлению.

По результатам проведения юридической экспертизы составляется мотивированное экспертное заключение.

Структуру заключения правовой экспертизы представляется целесообразным построить по принципу «от общего к частному»: сначала указать на основные, принципиальные недостатки и про­тиворечия, если таковые выявлены, а затем перейти к последова­тельному изложению замечаний и предложений по отдельным по­ложениям рассматриваемого законопроекта.

Заключение эксперта состоит из следующих частей:

Вводная часть. Включает в себя основные данные об объекте экспертизы, обстоятельства в связи, с которыми была назначена экспертиза, ее наименование и номер, данные о лицах, назначивших экспертизу, дату, когда материалы для исследования поступили, и когда было вынесено заключение, а так же все необходимые сведения об эксперте и лицах присутствующих при проведении экспертизы.

В водной части, должен быть отмечен тот факт, что экспертиза является повторной или дополнительной. Ходатайство эксперта о дополнительных материалах тоже указывается в водной части.

Исследовательская часть. Это та часть заключения эксперта, которая состоит из следующих этапов:

- предварительное исследование,

- исследование деталей,

- обобщение и оценка результатов,

- документальное оформление полученных материалов.

Выводы — это основная часть заключения. В ней даются ответы, на вопросы, поставленные перед экспертом.

Виды заключений эксперта:

Категорически положительное (отрицательное) заключение.

Вероятное заключение (версия эксперта). В виде доказательства такое заключение использоваться не может.

Альтернативное заключение. Предлагаются варианты решения вопросов.

Если поставленные перед экспертом задачи выходят за рамки его компетенции или ему не хватает материалов для изучения этого вопроса, то он не может выдать заключение, и обязан сообщить об этом заказчику. Если эксперту недостаточно материалов и заказчик не может предоставить больше, то эксперт может составить вероятное заключение или сделать выводы о невозможности решения поставленных задач.

Следует отметить, что существует два вида экспертных заключений:

- заключения, в которых оценка соответствия формы и содержания проекта правилам правотворческой (законодательной) техники занимает самостоятельное положение и является обязательным элементом заключения.

- заключения, в которых основное внимание уделено оценке соответствия экспертируемого проекта нормативным правовым актам равной или более высокой юридической силы, при этом оценка соответствия проекта правилам правотворческой (законодательной) техники не является обязательным элементом заключения.

В экспертном заключении, как правило, отражаются следующие сведения:

- реквизиты акта, проходящего юридическую экспертизу (в случае, если проводится юридическая экспертиза акта с изменениями и дополнениями, то указываются реквизиты всех актов, вносящих изменения и дополнения, по которым осуществлялась юридическая экспертиза);

- повод (поводы) рассмотрения акта (принятие нового акта, внесение в него изменений (дополнений), принятие нового федерального закона, поручение государственного органа или должностного лица и другие);

- предмет регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации (с указанием конкретных статей и пунктов);

- состояние нормативного регулирования в данной сфере (перечень актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался акт), необходимость и достаточность акта для урегулирования общественных отношений;

- -оценка компетенции принявшего акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

- соответствие содержания акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

- соответствие формы и текста акта правилам юридической техники.

Согласно пункту 3 статьи 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

а) соответствует или не соответствует законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;

в) полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Если приведен неполный перечень актов, то следует акты, которые в этом перечне не приведены, указать.

При составлении заключения о несоответствии акта федеральному законодательству рекомендуется наиболее точно описать конкретные нормы рассматриваемого акта, противоречащие положениям Конституции Российской Федерации и (или) федеральным законам, а также иным актам, принимаемым органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. При этом не всегда целесообразно переписывать (воспроизводить) нормы акта, достаточно изложить именно ту его часть, которая содержит несоответствия.

Меры прокурорского реагирования.

Протест. Прокурор или его заместитель в случае издания правового акта, противоречащего закону (ст. 23 Закона) или нарушающего права человека и гражданина (ст. 28 Закона), приносит протест на правовой акт.

Протест вносится от имени прокурора или его заместителя, действующих в пределах своей компетенции. Это означает, что подписывает протест прокурор соответствующего района, города, субъекта РФ или его заместитель, хотя готовить протест могут другие прокурорские работники.

Протест как официальный акт прокурорского реагирования должен иметь определенную единообразную форму. Его содержание излагается на бланке соответствующей прокуратуры, в нем указывается полное наименование органа, организации или должностного лица, издавших незаконный акт, с указанием фамилии, имени, отчества, адреса их нахождения, даты принесения протеста, должностного положения с указанием классного чина фамилии, имени отчества прокурора принесшего протест, который он лично и подписывает. В описательной части протеста указывается кем, когда и какой акт был принят, в чем состоит его противоречие или несоответствие закону и какому именно, далее излагаются требования о полной или частичной отмене опротестованного акта. Могут также излагаться требования относительно устранения причиненного изданием незаконного акта вреда. В заключительной, части протеста указывается об установленной Законом о прокуратуре обязанности рассмотрения протеста и уведомлении прокурора о результатах его рассмотрения. В этой же части протеста, в случае необходимости, указывается на желание прокурора присутствовать при рассмотрении протеста и об уведомлении его о дне рассмотрения протеста.

Протест приносится в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. Например, протест может быть принесен на приказ руководителя организации, устанавливающий продолжительность рабочего дня свыше норм, установленных ТК РФ. В случае принесения протеста при осуществлении надзора за соблюдением законов протест может быть принесен также вышестоящему должностному лицу либо в вышестоящий орган. В обоих случаях - при осуществлении надзора за соблюдением закона и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - прокурор может обратиться в суд в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством.

Протест должен быть обязательно рассмотрен в течение 10 календарных дней с момента его поступления (представительным органом на ближайшем заседании). Прокурор может установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Прокурор также вправе отозвать свой протест, но только до момента рассмотрения его по существу.

Обязательными реквизитами протеста прокурора являются: точное название органа, в который приносится протест, и полное наименование акта, являющегося, по мнению прокурора, противоречащим закону.

В содержательной части протеста прокурор отражает следующие позиции:

- в чем выражается несоответствие либо противоречие акта (его части), на который направлено прокурорское воздействие;

- точное наименование закона, с которым вступил в противоречие (несоответствие) акт;

-  предложение устранить допущенное нарушение (необходимо изложить свое видение: в каких конкретных юридических действиях оно должно выражаться и какие правовые последствия нести);

- требование рассмотреть протест в оговоренные законом сроки со ссылкой на правовые нормы и указание на то, что ответ о результатах рассмотрения протеста должен быть незамедлительно отправлен прокурору в письменной форме.

О результатах рассмотрения протеста прокурору должно быть сообщено в письменной форме, а в случае рассмотрения протеста на заседании коллегиального органа прокурор должен быть извещен о времени рассмотрения.

Представление. При обнаружении нарушений закона (ст. 24 Закона) или прав и свобод человека и гражданина (ст. 28 Закона) прокурор или его заместитель вносит представление о устранении выявленных нарушений в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения.

Согласно п.1 ст.24 Закона о прокуратуре представление прокурора должно быть рассмотрено безотлагательно. Это означает, что органы или должностные лица, получившие представление, должны рассмотреть его в ближайшее возможное время.

После получения уведомления от соответствующих органов или должностных лиц о том, что правонарушение устранено с указанием, что конкретно было сделано для его устранения и предупреждения, прокурор анализирует полученные материалы. Если они его удовлетворяют, то об этом делается запись о получении этих материалов, и рассмотрение внесенного представления снимается с контроля. Если ответ органа или должностного лица о результатах рассмотрения, представления не удовлетворяет прокурора, то он может дополнительно уточнить свои предложения и потребовать их исполнения или провести проверку исполнения требовании ст.24 Закона прокуратуре.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условий, им способствующих: об этих мерах сообщается прокурору в письменной форме.

Например, в ходе проверки подтвердилась информация о нарушении в организации правил охраны труда. Прокурор обязан внести руководителю организации представление об устранении имеющихся нарушений, причин и условий, им способствующих.

Поводом для вынесения представления является множество причин:

- факты неоднократных нарушений законов;

- незаконные действия или бездействия со стороны должностных лиц, влекущие нарушение государственных или общественно значимых интересов, законных прав и интересов групп населения, граждан, трудовых коллективов, которые нуждаются в особой социальной и правовой защите.

В представлении отражаются:

- орган, должностное лицо, которому оно адресовано

- источники информации об имевших место нарушениях закона.

В представлении разъясняются нормы правовых актов, анализируются причины и условия, способствующие нарушению законности в той или иной сфере, а также указываются требования прокурора об их устранении и указания, касающиеся порядка и сроков рассмотрения представления.

Вместе с тем рекомендации прокурора по устранению нарушений закона должны иметь правовую направленность и не нести на себе печать вторжения в сферу хозяйственной деятельности предприятий и организаций. Предложения по устранению обстоятельств, способствовавших нарушениям закона экономического, организационно-управленческого, технического характера, должны базироваться на заключениях специалистов, материалах проверок и ревизий.